ESTRUTURA DE COMPOSIÇÃO DO GASTO PÚBLICO

O modelo teórico está sustentado na abordagem do gasto público, a partir da natureza da intervenção governamental, apoiado em Rezende (1997; 2002). Os seguintes procedimentos metodológicos foram aplicados para a obtenção da medida referente ao índice de gasto (IG):

a) Os dados referentes ao gasto público por função orçamentária dos estados do Brasil foram coletados no site do Tesouro Nacional23 para os anos de 1988 a 2011 e ajustados conforme descrito a seguir:

 Os balanços públicos disponíveis no site do Tesouro Nacional apresentaram a seguinte formatação de valores: de 1988 a 1999, os gastos públicos por função orçamentária estavam apresentados em R$ mil; de 2000 a 2011 a apresentação foi alterada para unidade de Real (R$). Para contornar a questão foi realizada a adequação dos valores de 2000 a 2011 para milhares de Real (R$ mil), mantendo-se a uniformidade de apresentação.

 Os balanços públicos disponíveis no site do Tesouro Nacional apresentaram a seguinte formatação quanto a valores: de 1988 a 1995, os gastos por função orçamentária estavam divulgados a valores constantes de dezembro de 1995, e de 1996 a 2011 os dados estavam apresentados em valores correntes.

 Para possibilitar a realização da análise quantitativa neste estudo, optou-se pela definição da base de deflacionamento o mês de dezembro de 1995, sendo os valores de

1996 a 2011 trazidos à valores constantes de dezembro de 1995, com a utilização do Índice Geral de Preços (IGP) na sua versão DI divulgado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), tendo como base o mês de dezembro do ano de início da série. Este é o mesmo indicador utilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a conversão da série histórica de 1988 a 1995, o que justifica sua manutenção. O detalhamento do padrão utilizado para o deflacionamento pode ser visto no Apêndice A.

 No período compreendido entre 1988 a 2011, a nomenclatura das funções orçamentárias sofreu alteração. Inicialmente regulada pelo inciso I do artigo 2º da Lei nº 4.320/9164, a discriminação do aspecto funcional do orçamento público foi alterada pela Portaria nº 42/1999 (BRASIL, 1999), do Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), tendo sido adotada em caráter obrigatório, a partir do exercício de 2002 para os governos estaduais. Para possibilitar a utilização dos dados, ora distribuídos com diferentes nomenclaturas ao longo do período de análise, os gastos por funções orçamentárias dos anos de 2002 a 2011 foram ajustados para os padrões orçamentários de 2001, de forma a uniformizar a análise, estando os critérios de consolidação constantes do Apêndice B;

 A análise gráfica dos dados de gastos públicos ao longo do período do estudo apontou a existência de uma variação anormal e não explicada de dados referentes a gastos mínimos no exercício de 2000. Um exame da questão, individualizado por estado, detectou a existência de valores discrepantes de suas médias, em relação ao gasto com a função Administração, para os estados do Amazonas, Maranhão, Pernambuco, Piauí e Rondônia, que estavam afetando a média geral da variável.

 Para identificar a influência dos dados no modelo e a possibilidade de suas substituições, foi aplicado um teste para verificar a presença de outliers multivariados utilizando-se a Distância de Mahalanobis, considerando sua presença, conforme Arbuckle (2009), se obtidos valores inferiores a 0,05. Não tendo sido obtidos valores inferiores a 0,05 para nenhuma das variáveis analisadas, foram mantidas as variáveis em seu formato original.

 A análise inicial dos dados de gastos públicos dos estados evidenciou, para o exercício de 2001, um comportamento anormal da variável relacionada ao gasto mínimo, que apresentava neste ano uma queda acentuada em seu índice. Um exame mais detalhado da situação constatou que tal fato foi decorrente da omissão, naquele ano, do campo específico para informações relacionadas à função orçamentária Administração nas

planilhas de coleta de dados do Tesouro Nacional, motivado pela edição da Portaria STN 109/2002.

A referida Portaria definiu o formato para coleta de dados contábeis dos estados e municípios e não designou, no rol de informações que deveriam ser enviadas, àquela relacionada à função Administração, tendo acrescido um espaço destinado a Outras Funções, que abrigou os dados referentes à função Administração e demais não detalhadas. Dessa forma, o Tesouro Nacional ajustou a coleta de dados, com a divulgação de uma lista completa das funções orçamentárias através da Portaria STN 090/2003.

A solução adotada para a questão foi inserir os dados referentes à função Administração para o exercício de 2001 pela média dos últimos três anos, obtida através dos dados já deflacionados. A opção pela utilização da média dos últimos três anos foi decorrente da quebra de padrão de gasto estabelecida pela Lei Complementar 101/2000. Apesar de já ter iniciado a vigência em maio de 2000, tomou-se como premissa que em 2001 seus efeitos de redução ainda não seriam sentidos pelos estados. Assumiu-se esta premissa em decorrência de estarem os fiscalizadores e executores, nas fases iniciais da implementação da Lei, além da dificuldade inicial da desmobilização do contingente de pessoal empregado pelos estados. Com isto, as características deste gasto naquele ano seriam ainda semelhantes ao ano anterior e não aos seguintes.

b) Os valores já ajustados foram transformados em valor per capita, por estado e por ano, com a utilização da Tabelas Anuais de População Residente (IBGE, 2012);

c) Os valores de gasto por função orçamentária per capita foram agregados conforme a codificação de natureza do gasto explicitada no Quadro 1, formando as funções Gasto Mínimo (Gm), Gasto Social (Gs) e Gasto Econômico (Ge), tendo sido também apurado o Gasto Total (GT);

d) Finalmente foi calculado o índice de gasto (IG), com base em Rezende (2002), conforme a seguir:

i. Atuação governamental em sua função clássica: a. Índice de gasto mínimo (IGm)= (GM¹/GS¹+GE¹) ii. Atuação governamental em sua função expandida:

b. Índice de gasto social (IGs)= (GS¹/GM¹+GE¹) c. Índice de gasto econômico (IGe)= (GE¹/GM¹+GS¹)

onde,

GM¹ = GM/GT; GS¹= GS/GT; GE¹=GE/GT;

Os valores dos IG são expressos em escala contínua de valores dentro do intervalo 0<IGx<∞, que representam hipoteticamente dois estados puros:

IGm

0 –padrão alocativo exclusivamente voltado para funções sociais e econômicas;

∞– padrão alocativo exclusivamente voltado para funções mínimas, deixando aos agentes privados a produção das funções sociais e econômicas.

IGs

0 –padrão alocativo exclusivamente voltado para funções mínimas e econômicas;

∞ – padrão alocativo exclusivamente voltado para funções sociais, deixando aos agentes privados a produção das funções econômicas e não exercendo suas funções mímimas.

IGe

0 –padrão alocativo exclusivamente voltado para funções sociais e mínimas;

∞ – padrão alocativo exclusivamente voltado para funções econômicas, deixando aos agentes privados a produção das funções sociais e não exercendo suas funções mínimas.

Foram inicialmente calculados os IG (m,s,e) para todos os estados no período compreendido entre 1988 e 201124. A partir da consolidação dos dados dos IG para cada estado ao longo deste período, foi calculada a média anual dos estados para cada IG, de forma a possibilitar uma visão geral dos caminhos tomados pelo gasto público neste período.

O Quadro 3 resume a composição das variáveis relacionadas à estrutura de composição do gasto público.

Quadro 3 - Variáveis relacionadas à estrutura de composição do gasto Variável Relacionada à

Estrutura de Composição do

Gasto Público Representação Conceituação Método de Cálculo

Estrutura de Composição do Gasto Público

Índice de Gasto Social

(IGs) Indica o grau de aplicação de recursos em gastos sociais.

Gs/Gm+Ge

Índice de Gasto Mínimo

(IGm) Indica o grau de aplicação de recursos em gastos mínimos.

Gm/Ge+Gs

Índice de Gasto

Econômico (IGe) Indica o grau de aplicação de recursos em gastos econômicos

Ge/Gm+Gs

Fonte: Elaborado pelo pesquisador a partir de Rezende (1997).

24 _{Considerando que a análise individual dos casos estaduais não é objeto deste trabalho, estes dados não foram inseridos detalhadamente no}