Estrutura, legitimidade e composição dos tratados

A estrutura dos tratados internacionais, como regra, é composta pelo preâmbulo e pela parte dispositiva, mas pode conter anexos complementares. O preâmbulo consistirá em um relatório sucinto sobre as partes pactuantes, a matéria objeto do tratado, entre outros. O dispositivo é o próprio corpo do tratado, organizado por artigos em linguagem jurídica. Já os anexos serão complementos referentes às matérias sedimentadas no dispositivo dos tratados184.

182 _{BREGALDA, Gustavo. Direito Internacional Público e Direito Internacional Privado. São}

Paulo: Atlas, 2007, p. 20.

183 _{BREGALDA, Gustavo, ibidem, p. 21.} 184 _{BREGALDA, Gustavo, ibidem, p. 33.}

No Brasil, o poder de celebrar tratados internacionais é direcionado aos Poderes Executivo e Legislativo. A opção pela competência do processo decisório interno de vinculação a tratados voltada aos Poderes Legislativo e Executivo foi inicialmente elaborada pela Constituição brasileira de 1891. A partir de então, até a atual Constituição de 1988, com pequenas alterações, compete privativamente ao Presidente da República celebrar acordos, incluindo nessa celebração a negociação, assinatura e ratificação, e ao Congresso Nacional compete a prerrogativa de apreciar o ato convencional, em princípio, após a assinatura e decidir pela sua aprovação, prévia à ratificação, ou pela sua rejeição185.

A respeito da competência do Poder Executivo na Constituição Federal para celebrar tratados, incumbe à União manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais. A lei outorga ao Presidente da República, que exerce o Poder Executivo com auxílio dos Ministros de Estado, a competência privativa de manter relações com Estados estrangeiros, de acreditar seus representantes diplomáticos e, com o referendo do Congresso Nacional, de celebrar tratados, convenções e atos internacionais. Ele detém exclusividade na iniciativa das conversações diplomáticas com o objetivo de celebrar um tratado internacional e também possui competência para que, privativamente, negocie os termos do projeto de acordo, o que costuma fazer por meio de seus representantes186_.

Rodrigo d‟Araujo Gabsch ressalta que:

A doutrina, a prática, o direito internacional e o direito constitucional brasileiro conferem também ao Ministro da Relações Exteriores a competência para assinar tratados sem de plenos poderes. Tal prerrogativa deflui, em primeiro lugar, da própria Constituição Federal, que dispõe ser o Poder Executivo exercido pelo Presidente da República, com o auxílio dos Ministros de Estado. É portanto uma competência derivada, ratione

personae, recebida do Presidente da República a partir da posse no cargo

de Ministro das Relações exteriores e mantida enquanto o auxiliar estiver naquela alta função. A prática brasileira vai ao encontro de norma semelhante inscrita na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados187.

Complementando essa ideia, Gabsch acrescenta que outro caso de dispensa de carta de plenos poderes é o do chefe de missão diplomática. O Embaixador, considerado plenipotenciário ratione personae, desde que o ato convencional seja

185

GABSCH, Rodrigo d‟Araújo. Aprovação de Tratados Internacionais pelo Brasil: possíveis

opções para acelerar o seu processo. Brasília: FUNAG, 2010, p. 35.

186 _{BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <}

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 1 abr. 2013. Vide arts. 84 e Dec. 1.756/1995.

187

celebrado entre o Estado acreditante e o Estado junto ao qual esteja acreditado, possui competência, desde que os acordos sejam bilaterais, situação essa proeminentemente identificada nos tratados internacionais aqui identificados que versam sobre biocombustíveis. Situação correlata é a do representante permanente acreditado perante uma conferência ou uma organização internacional, no que se refere à adoção do texto de um tratado em tal conferência, organização ou órgão, como positiva a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Em outros casos, a assinatura do tratado exige a exibição da carta de plenos poderes, assinada pelo Presidente da República e referendada pelo Ministro das Relações Exteriores. A praxe diplomática brasileira admite, entretanto, uma exceção a esta regra, quando um Ministro de Estado que não o Chanceler firme o acordo na presença do Presidente da República, o que constitui uma presunção de que o Chefe de Estado outorgou o seu assentimento à prática do ato por aquela autoridade que lhe é subordinada188.

Sobre as atribuições do Poder Legislativo quanto às tratativas internacionais, a Constituição Federal outorga ao Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, e lhes define as respectivas alçadas, conforme artigos 44, 48, 49, 51 e 52 do texto constitucional. No que tange à política externa, a Constituição designa ao Congresso Nacional a competência para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. O Senado Federal é investido nas funções privativas de aprovar os chefes de missões diplomáticas de caráter permanente e de dispor acerca dos limites e condições das operações de crédito externo da União e das demais unidades federativas. Tudo isto fundamentado em seus artigos 49, I, 52, IV e VII, 84 VII e VIII189.

Assim, embora a Constituição Federal confira ao Presidente da República a competência privativa de manter relações com Estados estrangeiros e de celebrar tratados, estabelece a condição de que estes acordos se sujeitam, como regra geral, ao crivo do Congresso Nacional. Com isto institui um sistema segundo o qual a manifestação definitiva do consentimento do país em vincular-se aos termos do acordo exige o concurso dos dois Poderes, o Executivo, que o celebra, e o

188

GABSCH, Rodrigo d‟Araújo. Aprovação de Tratados Internacionais pelo Brasil: possíveis

opções para acelerar o seu processo. Brasília: FUNAG, 2010, p. 46.

189 _{BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <}

Legislativo, que, ao aprovar o compromisso internacional, habilita o Chefe de Estado para ratificá-lo190_.

Conforme relembra Bregalda, a respeito do procedimento adotado, os tratados podem ser classificados em solenes ou acordos de forma simplificada. Os tratados solenes revelam a composição dos tratados pelo rito solene, composto pela negociação, assinatura ou adoção, aprovação legislativa estatal e ratificação ou adesão, acrescentando-se ainda a promulgação, publicação e o registro ou arquivamento, o que envolve os poderes Executivo e Legislativo. Por outro lado, os acordos em forma simplificada, também chamados de acordos executivos ou executive agreement, são os tratados concluídos pelo chefe do Poder Executivo, de forma direta, sem aprovação parlamentar191.

Esta seria uma hipótese para a classificação e análise do processo de composição procedimental dos tratados bilaterais sobre biocombustíveis aqui analisados.