Estrutura organizacional e a organização do estado

A estrutura de uma organização se refere ao arranjo dos padrões de atividades da organização composta basicamente pela divisão do trabalho em tarefas e a forma como se realiza a coordenação destas tarefas (WALTON, 2005; MINTZBERG, 2003).

Burns e Stalker (1961) definiram dois extremos dos sistemas de gestão das organizações, fazendo uma separação entre mecanicistas ou orgânicas. No entanto, destaca-se que os dois tipos apontados são uma representação racional da organização, podendo ser criados e mantidos para a exploração dos recursos humanos em virtude de um objetivo. As organizações mecanicistas podem ser caracterizadas como burocráticas por possuírem um sistema em que se tem os limites bem definidos, ou seja, funções claramente estabelecidas juntamente com os métodos de trabalho, poderes e responsabilidades. Já nas organizações orgânicas, os limites desaparecem e a responsabilidade maior está no indivíduo e na interação com os outros. Os autores salientam ainda que a organização mecanicista é aconselhada para condições estáveis e a orgânica para ambientes caracterizados pela imprevisibilidade.

Nas organizações mecanicistas, o sistema é caracterizado pela diferenciação das tarefas com uma preocupação fragmentada, níveis hierárquicos claros com uma estruturação de controle, autoridade e comunicação; definição precisa dos direitos e obrigações, métodos e técnicas; interação vertical; tendência de que as instruções superiores definam as operações e o comportamento; insistência na lealdade; importância maior para o conhecimento, experiência e habilidades internas. As organizações orgânicas, por sua vez, são caracterizadas pela natureza contributiva do conhecimento e uma preocupação com o todo; interação geral; compromisso com o objetivo geral em detrimento da definição técnica; estrutura de rede de controle, autoridade e comunicação; conhecimento disseminado; interação horizontal; informação e aconselhamento; importância para o conhecimento externo a empresa.

organizações em arquétipos diversos, dividindo em estruturas simples, burocracia mecanizada, forma divisionalizada, burocracia profissional e as adhocracias. Eles diferenciaram estas estruturas pontuando seus mecanismos de coordenação, sua parte básica principal e o tipo de descentralização. Dentro destes arquétipos, os autores estabeleceram algumas configurações para as organizações, das quais se ressaltam as configurações identificadas como burocráticas e inovadoras, dada a pertinência para este trabalho. A configuração da organização máquina é caracterizada como burocrática, com alta padronização do trabalho, tendo a tecnoestrutura, que projeta e mantem os sistemas de padronização, como parte principal, com a existência de uma grande hierarquia de gerentes intermediários para o controle do trabalho altamente especializado na base operacional. A organização profissional também é considerada burocrática, mas tem como base a padronização das atividades, com pressão sobre a profissionalização. Aqui a organização se baseia em profissionais treinados e altamente especializados com controle considerável sobre seu trabalho. Grande parte do poder da organização é repassado para as associações e instituições que selecionam os profissionais. A estrutura é descentralizada horizontalmente e não necessita de uma grande tecnoestrutura, pois neste caso se busca a padronização no treinamento. Assim, o núcleo operacional é parte central da organização.

A estrutura burocrática das instituições públicas é estabelecida para que tenha um grande potencial de controle de sua atuação e possui pouca ou nenhuma flexibilidade e autonomia. Esta estrutura é para Bresser-Pereira (2007) o reflexo da atuação de grande parte do seu componente humano, estabelecendo que a burocracia deixou de ser um pequeno estamento, situado na organização do Estado, para ser uma grande classe profissional que controla a organização. Giddens (1982

apud DOUGHERTY, 2008) reforça esta concepção ao afirmar que a estrutura e a

restrição das organizações são tanto o meio como o resultado da ação humana. O autor ainda ressalta que as restrições e as estruturas não existem por si só e não possuem realidade a não ser pela maneira como são conduzidas na prática, dentro de uma estruturação comum para sua propagação. Esta estrutura burocrática dificilmente desaparecerá das organizações públicas, devendo coexistir com as novas formas de organizações, aumentando a adaptabilidade do modelo burocrático (WALTON, 2005).

necessidade de atuação dentro de um limite politicamente legítimo e, para tanto, cria limitações específicas e incentivos para a gestão dos serviços públicos. Neste sentido, pode-se destacar que este ponto é ainda mais evidente quando se trata de serviços públicos de assistência social, como no campo da saúde pública.

Os órgãos públicos pertencentes ao sistema brasileiro de saúde pública possuem peculiaridades inerentes às instituições que atuam dentro de um ambiente regido por políticas que visam garantir ao cidadão o acesso à saúde de forma integral, com equidade e universalidade. Conforme destacado por Machado (2012), o setor da saúde pública é altamente complexo e caracterizado por demandas diversas, crescentes e afetadas pelas mudanças demográficas e epidemiológicas. Além disso, é considerado um setor economicamente relevante por envolver alto gasto público e pela dependência de uma força de trabalho qualificada e de insumos e tecnologias complexas.

Albuquerque e Cassiolato (2000) destacam que o setor de saúde exerce um papel importante na interseção entre o sistema de inovação e o sistema de bem- estar social. Além disso, os autores ressaltam que

Esta função de interseção e o papel de regulador das atividades do setor tem profundas influências sobre a direção do progresso tecnológico e sobre arranjos institucionais, afetando fortemente o desempenho econômico, industrial e social do conjunto da área da saúde. (p. 149)

Machado (2012) ressalta, ainda, que o setor de saúde constitui uma arena de conflitos políticos potencialmente intensos, por envolver atores com diferentes ideias e interesses, dentro e fora do aparato estatal. Para tanto, é um setor altamente relevante para a sociedade e está submetido a grandes controles, tanto de seus gastos, como de sua atuação, de modo a garantir a qualidade na prestação de serviços e nos produtos deste setor.

A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), foi criada em 1999 para atuar na redução de riscos e na regulação sobre a produção e qualidade dos insumos e serviços da saúde, tanto do setor público, como do privado. Desse modo, os serviços públicos de saúde possuem alto grau de regulação, o que também envolve os institutos públicos de pesquisa pertencentes ao SUS.

Pode-se verificar, então, que as organizações públicas de saúde são caracterizadas por um modelo tradicional de administração, com grande presença da

burocracia, que enfatiza as regras e procedimentos no intuito de assegurar a saúde e o bem-estar do cidadão. Portanto, em relação aos serviços de saúde, a burocracia exerce um papel importante e não necessariamente negativo no que diz respeito à regulação de órgãos estaduais e federais. Ressalta-se que não é objetivo aqui generalizar os benefícios da regulamentação, mas tão somente destacar que a burocracia faz parte da organização pública de saúde e que a regulação é necessária para garantir a qualidade do serviço ou produto para o cidadão, embora a burocracia seja mal vista em virtude de ser utilizada na linguagem cotidiana como um termo pejorativo que significa formalidades supostamente desnecessárias (HARRISON; SMITH, 2003).