Estruturas formais

As estruturas formais representam a máquina administrativa em sua organização burocrática, constituída de órgãos estatais responsáveis pela execução das atividades públicas administrativas e vinculadas à prestação de serviços.36 Como fator político, a burocracia não é apenas uma organização funcional adequada as exigências de novas formas de organização social; é , sobretudo, elemento que contribui para a definição de instâncias de poder e autoridade dentro do Estado. Dimensões identificadas nos agentes responsáveis pelo funcionamento administrativo da máquina pública, como funcionários de carreira, chefe político eleito e servidores nomeados.

Como instância fundamental para a execução de serviços e realização do governo, a burocracia tem certa autonomia em seu funcionamento. Observa-se que o funcionário não é dono da repartição onde trabalha, nem o político perpétuo dirigente da máquina governamental. Enquanto seguem normas de procedimentos relacionados com o cargo e cumprem funções pertinentes a suas obrigações, estão seus ocupantes

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O caso “Collor” talvez seja o exemplo mais expressivo dessa inflexão que faz da corrupção um problema de todos. Entretanto, os caminhos, pelos quais o sistema político e a sociedade civil responderam aos fatos gerados nos governos seguintes do presidente Fernando Henrique Cardoso e, sobretudo, no governo do presidente Lula, demonstram a natureza contraditória da recepção pública sobre o fenômeno da corrupção no Brasil. Consultar: Oliveira (1990), Giannotti ( 1990), Goldenstein (1990), Velho (1990).

36 _{A burocracia constitui-se pelo conjunto dos órgãos estatais encarregados da execução da atividade} pública, especialmente administrativa. Para realizar estes objetivos é necessário existir pessoas treinadas e profissionalmente vinculadas a função burocrática. O fenômeno burocrático que organiza as atividades do Estado moderno foi estudado por Weber (1999).

separados da burocracia estatal, o que não impede a emergência de fontes de conflitos envolvendo burocratas e o comandante eleito.

Embora separado da burocracia, o funcionário a conhece por dentro e exerce o controle sobre seu funcionamento, o que aumenta a tendência de apropriação pelo servidor do aparelho estatal. Da compreensão sobre os mecanismos que movimentam essa instituição e do domínio exercido sobre ela, é possível que esse funcionário derive, em especial, poder político da máquina do Estado. Isto é possível porque quanto mais controle exercer sobre a máquina, maior força concentra sobre seu cargo, podendo estabelecer a velocidade do movimento de funcionamento relacionado com as atividades administrativas do estado. Toma-se aqui a greve dos servidores públicos em Presidente Venceslau como um momento de forte impasse entre funcionários públicos e prefeito eleito. Agindo conforme orientação das lideranças sindicais, servidores condiciona o retorno ao trabalho à decisões eminentemente políticas.

Imbuído do desejo de que a máquina ande conforme os acordos e necessidades estabelecidos pelas promessas e pelo programa partidário, o político tem compromissos com quem o elegeu. Por seu lado, o funcionário público tem como regra o uso da racionalidade legal sobre o ofício, isto é, cumpre sua função de acordo com a estreita exigência técnica de adequação dos meios – conhecimento e procedimentos -, aos fins profissionais, limitado pelo sistema jurídico vigente. Prerrogativas que são estabelecidas pela hierarquia de autoridades e por determinações como normas, leis, regulamentos, portarias, cujo comando obedece a níveis de determinações racionais específicas, diferentes da práxis do chefe carismático que deve atender às demandas conforme urgência do momento. Essa interpretação difere da perspectiva patrimonialista cujo modelo baseia-se na forte vinculação entre propriedade, interesse pessoal, bens e recursos públicos. Existe em Estados modernos, em que a burocracia atingiu certo grau de racionalidade e eficiência, onde é possível vislumbrar, no trabalho do servidor, expressão do espírito público. A fonte inicial de conflito entre agente eleito e burocrata de carreira deve ser isolada pela necessidade concreta de respeito ao comandante hierárquico.

A posse do chefe eleito significa a incorporação ao quadro administrativo de correligionários simpáticos à sua gestão e obedientes a seu comando. A chegada dos servidores nomeados cria impasses, resistências, mas o desfecho da alteração nos quadros das repartições geralmente resulta em acomodações, na coabitação do membro nomeado e do funcionário de carreira. Essa situação de incorporação de novos agentes

ao quadro administrativo origina um arranjo geralmente tenso entre nomeado e burocrata, caracterizado por atitudes recíprocas em que a convivência possível resulta de iniciativas em que ambas as partes cedem para que haja as necessárias acomodações.

As nomeações realizadas pelo chefe executivo evidenciam o prolongamento entre a autoridade escolhida e as malhas administrativas que incorporam sua estrutura, seguidores determinados a cumprir a proposta de gestão do líder eleito. Grupos responsáveis por graus de tensão dentro da burocracia já formada. Quadros, a rigor, saídos das instâncias partidárias e de auxiliares simpáticos à candidatura vencedora. José Manga Catarino, em Presidente Venceslau resiste em não seguir de forma rigorosa a ampliação da burocracia estendida do universo eleitoral, colherá os resultados.

Outro possível campo de tensão é o que divide a relação entre diplomado e máquina partidária. Dessa convivência criam-se interferências cuja escala varia conforme exigências por cargos, nomeações e tomada de decisões pela autoridade política. Decisões que atendam a facções, tendências e grupos militantes que nem sempre expressam uniformidades entre as correntes dentro da agremiação partidária. Contudo, o grau de influência das instâncias do partido sobre a gestão do governo é determinada, sobretudo, pela posição do eleito junto à direção da máquina do partido, de onde saem as decisões. Em um partido sem base social e identificado com procedimentos clientelistas, como é caso do PDT em Presidente Venceslau, as dificuldades em atender as exigências da agremiação tornam-se maiores para o prefeito Catarino. O problema se amplia pelo fato deste não possuir nenhum controle sobre a máquina partidária.

Como resultado, entende-se por estruturas formais a organização estatal responsável pela administração da máquina pública, execução de atividades e prestação de serviços à sociedade. O funcionamento da máquina administrativa dependerá de alguns princípios técnicos, jurídicos e políticos que deverão estar a cargo de servidores, funcionários nomeados e, sobretudo, do representante eleito democraticamente pela população. Como primeiro servidor do Estado, o prefeito terá responsabilidades sobre o conjunto da administração e controle sobre o orçamento geral do município.

Vale dizer, abertura de edital de licitações, compra e aquisição de bens e produtos, contratação de funcionários, recursos da educação, gasto com propaganda passam necessariamente pelo conhecimento do prefeito. Como cargo substancialmente político, o comando do Executivo municipal pode ser o lócus por onde a representação ganha seu sentido mais profundo, posto nascer da vontade popular e dela supõe-se vir

o desejo da maioria de um governo democrático, transparente e honesto. Mas pode também ser o lugar onde o chefe eleito exerça o mandato misturando interesses pessoais com o bem público. Não apenas ele, mas servidores e funcionários que, em busca do ganho fácil, realizam falcatruas, irregularidades, desrespeito às leis e ao que é público. Discussão que ocupa melhor enfoque nas estruturas informais de governo.