NAS FINANÇAS PÚBLICAS
O presente capítulo irá tratar sobre os estudos empíricos e o modelo de análise adotado, considerando as suas peculiaridades e vantagens para a devida análise dos efeitos dos royalties sobre as finanças públicas dos entes municipais.
3.1 Estudos Empíricossobre os efeitos dos royalties
Nesta seção serão expostos os principais trabalhos empíricos acerca dos
royalties petrolíferos. A proposta é realizar uma breve revisão de literatura,
apresentando os trabalhos que relacionam a aplicação de royalties e finanças públicas, e, royalties e indicadores de crescimento e desenvolvimento econômico.
Dentre uma vasta gama de trabalhos empíricos que avaliam a influência dos
royalties sobre as categorias econômicas e sociais, nota-se que as discussões
tendem, de um modo geral, a identificar pouca causalidade da aplicação dos
royalties sobre as atividades econômicas. Além disso, é consenso entre grande
parte dos trabalhos, que os royalties não resultam para os municípios beneficiados em um maior nível de bem estar, traduzido pelos indicadores sociais.
Pela ótica do investimento das municipalidades beneficiadas pelas receitas dos royalties petrolíferos, Nogueira e Santana (2008) avaliaram os municípios sergipanos de maior participação governamental. O objetivo foi verificar se os princípios básicos vigentes na legislação conduziam os entes federativos a aplicarem os royalties de forma a motivar as atividades econômicas e gerar um processo de desenvolvimento sustentável. Ademais, os resultados apontaram que, ainda que os royalties sejam significativos na receita dos municípios, quais sejam: Carmópolis, Japaratuba e Pirambu, – não foi verificado, como regra geral, o aumento dos investimentos públicos e a gestação de novas atividades produtivas, em decorrência da elevação desses recursos.
Diferentemente, Pacheco (2003), ao verificar de que maneira os royalties estão sendo utilizados pelos municípios confrontantes da Bacia de Campos, no Estado do Rio de Janeiro, observou que os royalties petrolíferos estão possibilitando maiores investimentos em infraestrutura nos municípios contemplados. A
metodologia adotada por este autor envolveu o levantamento e análise de dados, relativos aos royalties e participações especiais, bem como informações socioeconômicas dos nove principais municípios fluminenses beneficiados pelo aumento das indenizações petrolíferas. Entretanto, do mesmo modo que Nogueira e Santana (2008) que não identificaram a geração de um processo de desenvolvimento sustentável, Pacheco (2003) não verificou ações concretas para a promoção de um projeto de sustentabilidade e de diversificação da base produtiva local, de modo a prevenir o declínio econômico, decorrente da exaustão das reservas de hidrocarbonetos.
Afonso e Gobetti (2008) observaram o mau uso dos royalties, uma vez que os municípios contemplados gastam a maior parte dos royalties em despesas correntes, em especial no pagamento de salários. Somado a isso, é apontado que os municípios beneficiados possuem um elevado gasto com as câmaras municipais.
No que se refere aos estudos empíricos que relacionam royalties e indicadores de desenvolvimento, uma vasta gama de trabalhos foi encontrado. Dentre eles merecem destaque os trabalhos de Aquino (2004), Reis (2005), Nova (2005), Fernandes (2007), Terra, Givisiez, Oliveira (2007), Ribeiro, Teixeira, Gutierrez (2010), Nogueira, Menezes (2011), Postali (2007), Postali e Nishijima (2008) e Postali (2009).
Aquino (2004) avaliou os impactos das receitas de royalties petrolíferos sobre indicadores sociais tradicionalmente utilizados na literatura. O período investigado foi entre 1996 e 2001 e envolveu uma amostra de 59 municípios fluminenses. A autora partiu do pressuposto que o aumento da arrecadação municipal decorrente dos
royalties produz efeitos positivos nos indicadores sociais. Para captar esse efeito
utilizou-se da técnica econométrica, com uso do método dos mínimos quadrados, que possibilitou a estimação das equações de gasto per capita em saúde e educação dos municípios que receberam royalties. Foram considerados determinantes, tais como as transferências recebidas pelos municípios, os recursos do Sistema Único de Saúde, do Fundef e royalties per capita. A partir do modelo observou-se elevados valores de R²: 0,810 para a saúde e 0,902 para a educação, sendo a influência dos royalties per capita positiva, e com elevados valores de significância.
Aquino (2004) também estimou a função de indicadores sociais, tais como a taxa de mortalidade e a taxa de reprovação na rede municipal. Todavia, os testes
não foram tão precisos em relação ao anterior, devido a pouca significância dos coeficientes de R². As conclusões de Aquino (2004) sinalizam que, embora os
royalties tenham elevado os gastos per capita nas áreas de educação e saúde, não
se deve, como regra geral, concluir que há influência nos indicadores de qualidade dessas áreas. O que se apresenta é um indicativo de que os indicadores sociais não foram sensíveis à variável de controle royalties per capita. Isso por que algumas limitações relacionadas ao curto período de tempo e a defasagem, uma vez que investimentos em saúde e educação requerem um maior tempo para refletirem no bem estar geral da população.
Na investigação de Reis (2005), direcionada a verificar o impacto dos royalties no desenvolvimento humano dos municípios da Bacia do Recôncavo baiano, foram selecionados os municípios que em 2000 exibiram uma relação royalties receita orçamentária superior a 3%. Por conseguinte, foram comparados os municípios a partir de uma mesma região econômica. Para a outra amostra, dos municípios não beneficiados por royalties petrolíferos, a autora utilizou como critério a receita orçamentária per capita e a renda per capita em 2000. Feito isso, foram contrastados os indicadores de desenvolvimento, como por exemplo, o Índice de Gini, Proporção dos Pobres, IDH-M e os indicadores de acesso a serviços básicos. A autora observa a partir dos resultados que a evolução dos indicadores de desenvolvimento humano nos municípios beneficiados por royalties não reflete em uma elevação de bem-estar e da qualidade de vida da população em relação aos não beneficiados por royalties petrolíferos.
Nova (2005) também investigou o impacto social das receitas provenientes de
royalties petrolíferos em municípios baianos. Sua proposta foi analisar a seguinte
proposição - se a evolução do bem-estar social em municípios baianos beneficiados por royalties petrolíferos, quais sejam: São Francisco do Conde, Madre de Deus, Pojuca e São Sebastião do Passe, – foi maior do que a observada em outros municípios no período 1991- 2003. Os municípios foram selecionados segundo o volume de royalties recebidos, que caracterizou a primeira amostra de entes de pequeno porte, entre 10 mil e 15 mil habitantes.
Nova (2005) informa que a segunda amostra foi selecionada a partir da semelhança nos indicadores de população, percentual de arrecadação própria, resultado fiscal e a receita orçamentária per capita. Os municípios selecionados foram Nazaré, Conceição do Jacuípe, Cruz das Almas e Conceição de Almeida.
Para análise o autor utilizou métodos e técnicas quantitativas. O objetivo foi comparar a evolução de indicadores de desenvolvimento social e de resultado fiscal. O autor observa que, embora o resultado fiscal tenha se alterado dando aos primeiros uma condição fiscal privilegiada, os indicadores sociais não apresentaram uma melhora expressiva que os diferencie dos demais.
Terra, Givisiez e Oliveira (2007) analisaram o potencial redistributivo das receitas provenientes de royalties petrolíferos no município brasileiro de maior arrecadação, Campos dos Goytacazes localizado no Rio de Janeiro. Para a análise os autores adotaram o modelo analítico da causação circular27. Em síntese, a investigação buscou compreender como o poder público local administra a autonomia na distribuição dos investimentos em obras públicas e identificar quais os grupos socioespaciais mais beneficiados pelo padrão espacial dos investimentos. O estudo envolveu pesquisa documental e coleta de dados no Diário Oficial do município. O tratamento dos dados foi realizado por meio de análise fatorial. Já a localização espacial dos investimentos foi desenvolvida a partir da análise de cartas temáticas e de modelos de regressão linear. A principal conclusão do estudo de Terra, Givisiez e Oliveira (2007) foi que a folga orçamentária nas contas do município de Campos dos Goytacazes não reduziu as desigualdades intra-urbanas, ao contrário disso, vem reforçando-as.
De forma mais ampla, Postali e Nishijima (2008) avaliaram se os royalties petrolíferos distribuídos na forma da lei n° 9.478 de 1997, conhecida como a Lei do Petróleo, contribuíram para melhorar os indicadores sociais dos municípios beneficiados em relação à média nacional. Esses autores usaram como recurso metodológico o estimador de diferenças em diferenças (Diff-in-Diffs), eles compararam a evolução dos indicadores sociais dos municípios afetados pela nova lei com os não afetados, dados referentes a 1991 e 2000. Postali e Nishijima (2008) chegaram à conclusão de que os royalties apresentaram efeito marginal negativo nos indicadores da parcela da população com energia elétrica e IDH. De modo geral, os resultados indicaram que nem todos os indicadores sociais apresentaram evolução mais favorável que a média nacional.
27 De acordo com Tavares, Givisiez e Oliveira (2007), esse modelo foi aplicado por diversos autores
em seus estudos sobre os impactos distributivos das políticas urbanas do Estado, principalmente na década de setenta.
Esse mesmo método (diferenças em diferenças) foi utilizado por Postali (2007; 2009), os dois trabalhos avaliaram se os royalties distribuídos aos municípios na forma da nova lei contribuíram para o crescimento de seus PIBs. Em seus trabalhos, Postali (2007; 2009), foi comparada a evolução do PIB per capita nos municípios afetados e não afetados pela aprovação da lei n° 9.478, de 1997, sendo esta última considerada um experimento natural. Os resultados mostraram que os municípios beneficiados com royalties petrolíferos cresceram menos que os municípios que não foram beneficiados por tais recursos. Em geral, para cada 1% adicional de royalties petrolíferos observa-se uma redução de cerca de 0,06 ponto percentual na taxa de crescimento do município.
Ribeiro, Teixeira e Guiterrez (2010) buscaram identificar os efeitos das receitas de royalties petrolíferos no PIB per capita dos municípios do estado do Espírito Santo, no período de 1999 e 2004. Foram selecionados os 78 municípios que compõem o estado. Como recurso metodológico foi utilizado um modelo estatístico de dados em painel equilibrado, para análise estimou-se o modelo. Os resultados encontrados apontaram que não há evidências dos impactos dos
royalties petrolíferos sobre o PIB per capita nos municípios do Espírito Santo.
Ainda em relação ao Espírito Santo, Caçador e Monte (2012) avaliaram os impactos dos royalties sobre os indicadores de desenvolvimento e de crescimento econômico nos municípios capixabas. Estes autores estimaram dois modelos empíricos para analisar os impactos dos royalties sobre as localidades. O objetivo foi captar se os royalties melhoraram alguns indicadores sociais, bem como se os
royalties contribuíram para o crescimento do PIB dos municípios selecionados.
Para a primeira análise, Caçador e Monte (2012), usaram o modelo de efeitos fixos, o indicador social elegido foi o Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), como proxy do IDH, desagregando-o em nível de educação, saúde, emprego e renda. Na segunda análise, cujo objetivo era avaliar se os municípios afetados pela introdução da Lei nº 9.478, de 1997, exibiram taxas de crescimento mais elevadas em relação aos municípios que não foram afetados, utilizou-se o estimador Diff-in-Diffs.
De acordo com Caçador e Monte (2012), o primeiro modelo mostrou que os
royalties produziram impactos significativos e positivos em poucos indicadores
sociais. Porém, não foram estatisticamente significantes para a grande maioria. No que se refere ao segundo modelo, Diff-in-Diffs, não foi possível confirmar a
existência da doença holandesa, uma vez que os PIBs dos municípios capixabas beneficiados com royalties não cresceram menos do que aqueles que não receberam.
Na mesma direção que Postali (2007;2009), Nogueira e Menezes (2011) investigaram os impactos gerados pelas receitas dos royalties petrolíferos sobre o PIB per capita, índices de pobreza e desigualdade nas unidades federativas brasileiras beneficiadas a partir da lei n° 9.478, de 1997. Esses autores utilizaram o modelo de diferenças em diferenças e verificaram que a amostra (grupo de controle e tratamento) pode ter passado por um processo mais acelerado de crescimento do PIB per capita, diminuição dos Índices de Pobreza e Desigualdades, antes da implantação da Lei do Petróleo.
Do mesmo modo que Postali (2007; 2009) e Ribeiro, Teixeira e Guiterrez (2010), Nogueira e Menezes (2011) concluíram que os resultados apontam para a presença da maldição dos recursos naturais nas economias estaduais beneficiadas, isto é, as receitas provenientes de royalties não têm gerado maior nível de crescimento do PIB nas economias beneficiadas.
Embora as discussões no campo teórico sobre a aplicação dos royalties sejam bastante férteis, com diversos trabalhos que buscam aprofundar o conhecimento sobre os efeitos dos recursos no campo econômico e social, Bregman (2007) é a principal referência que relaciona royalties e as finanças públicas. Seu trabalho empírico foi realizado para os estados e municípios brasileiros que receberam royalties no período de 1999 a 2005.
Bregman (2007) analisou empiricamente a relação entre royalties e variáveis selecionadas de despesas públicas. Para o exame o autor construiu quatro grupos de municípios, utilizando dois indicadores de dependência – Royalties Per Capita (RPC) e relação Royalties-Receita Orçamentário (RRO). A partir de cada indicador, por exemplo, foram separadas, pelas médias, as amostras de municípios de alto RPC e baixo RPC e, dentro de um RPC foi separado também pela média os municípios de alto RRO e baixo RRO. Feito isso, Bregman (2007) empregou dois indicadores de despesas públicas – proporção das despesas de capital (PDK) e proporção das despesas overhead (PDO).
Para expor os efeitos dos indicadores de dependência sobre os indicadores de despesas públicas, Bregman (2007), utilizou da análise de regressão através de dados em painel, que combinam séries temporais com análise cross-section. Por
meio dessa metodologia o autor detectou que os municípios mais dependentes (Grupo 2) aumentaram sua PDK com o aumento tanto dos RPC quanto da RRO. Os municípios e os estados do primeiro grupo, menos dependente, exibiram uma relação negativa entre essas duas variáveis. Nesse contexto, a investigação de Bregman (2007), apontou que os municípios mais dependentes de royalties petrolíferos estão alocando maior parte desse recurso às despesas de capital. Por outro lado, os municípios e os estados de dependência intermediária estão destinando a maior parte desses recursos às despesas correntes.
Do mesmo modo que Bregman (2007), no escopo desta investigação entende-se que a adequada avaliação dos efeitos da aplicação dos royalties petrolíferos pressupõe o estudo das finanças das unidades subnacionais beneficiadas. Nesses termos, o estudo permite observar o empenho do ente federativo em destinar as receitas de royalties petrolíferos a atividades que gerem maior retorno.
Do exposto, considera-se que os trabalhos empíricos apresentados, além de evidenciar os diversos caminhos que podem ser seguidos para análise de royalties, exibem uma série de recursos metodológicos que servirão de embasamento para relacionar e analisar royalties petrolíferos à luz das finanças públicas.