EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA AUDITORIA AMBIENTAL

Dos conceitos acima, pode-se extrair que a auditoria ambiental é um dos instrumentos de gestão ambiental que visa uma verificação sistemática dos procedimentos de uma organização, (em nosso estudo do ente público), voltados para a verificação do desempenho ambiental.

É desses conceitos que também se pode encontrar as suas finalidades: garantir o cumprimento das normas ambientais e, resguardar a higidez do meio ambiente para mantê-lo equilibrado para as presentes e futuras gerações.

O conceito de Auditoria Ambiental está se aperfeiçoando a cada dia, em razão das suas técnicas de verificação e acompanhamento de resultados. São esses elementos que a transformam nessa sistematização de estudos e resultados, importantes tanto para organizações privadas como públicas, pela possibilidade deles obterem maior controle e segurança no desempenho ambiental respectivo e prevenir riscos e danos ambientais.

Ela se compõe de métodos sistemáticos e fundamentados em critérios de conformidade e não conformidade, cujos resultados vão apontar para medidas corretivas e de previsão de riscos ambientais, de forma que se estabeleçam limites para a execução de ações que possam comprometer a essencialidade da sobrevivência ou compensar o dano ambiental não evitado.

Há ainda uma conceituação mais específica, de acordo com a sua tipologia e com o sistema de gestão ambiental – SGA, que segue as regras estabelecidas pela International Organization for Standardization – ISO, ou seja o sistema de auditoria ambiental estabelecido pelas regras da ISO 14.000, no Brasil representado pela Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, Sales (2001, p. 62).

Esse repositório de normas será pontualmente abordado em item específico no desenvolvimento desta pesquisa, mais adiante.

5.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA AUDITORIA AMBIENTAL

A Auditoria Ambiental nasce a partir da sua compreensão como um instrumento de gestão ambiental. Os conceitos a identificam como uma ferramenta de gerenciamento destinada à identificação antecipada de problemas erigidos pelo desenvolvimento econômico e no auxílio

do controle no atendimento de políticas, ações e procedimentos os quais, ocasionalmente, possam causar a degradação do meio ambiente.

As primeiras normas surgiram no final da década de 1970, segundo Sales (2001, p. 27), nos Estados Unidos, em razão da ocorrência de acidentes ambientais de grandes proporções, sendo destaque o ocorrido em 1975, em Hopwell, Virgínia, tendo como causadora a empresa Life Science Product’s Kepone, produtora de pesticida, cujo manuseio de produtos químicos por seus funcionários sem os devidos cuidados causou-lhes a contaminação e consequentes problemas de saúde irreversíveis. Realizado o procedimento de auditoria, esta concluiu pelo fechamento da empresa, em razão do alto índice de poluentes encontrados nos produtos.

Foi a partir daí que se verificou uma preocupação coletiva com degradação do meio ambiente e ausência de eficácia das normas que inibissem tal conduta, passando a sociedade a exigir do Poder Público medidas socioeconômicas e de mercado compatíveis com o crescimento e a sustentabilidade do meio ambiente.

Com o acidente em Hopwel acima mencionado a Auditoria Ambiental surge como prática voluntária realizada por algumas grandes corporações que pretendiam o auxílio para o cumprimento do crescente número de leis ambientais que estavam sendo inseridas no ordenamento jurídico dos Estados Unidos, que segundo Gregg (apud SALES, 2001, p. 27)

Existe uma relação entre o desenvolvimento histórico da auditoria ambiental nos Estados Unidos e a cronologia da legislação ambiental americana. [...] Assim, na medida em que o público americano, através do Congresso, exigiu mais e mais leis ambientais, [...] a indústria reagiu através do desenvolvimento da auditoria ambiental como uma forma de gerenciar, organizar e cumprir com a crescente complexidade de requisitos legais.

No continente europeu, a Auditoria Ambiental passou a ser inicialmente regulamentada na Holanda em 1985, em razão das filiais americanas estabelecidas naquele país, sendo, posteriormente, normatizada em empresas do Reino Unido, Noruega e Suécia. Sendo do Reino Unido no ano de 1992, a edição da primeira norma de sistema de gestão ambiental, a BS 7750 (BSI, 1994), baseada na BS 5770 de gestão da qualidade, sendo em seguida regulamenta na França e Espanha, conforme as lições de Sales (2001, p. 80).

A disseminação mundial da Auditoria Ambiental se deu a partir de 1980, com a elaboração de vários programas de gestão ambiental, construídos com políticas e princípios estabelecidos por organizações nacionais e internacionais que endossavam sua prática e, em alguns casos, sugeriam metodologias específicas para sua execução, com o fim único de solucionar os problemas advindos dos desastres ambientais causados pelas indústrias como expõem Phillipi Jr. e Alves (2005, p.864 e 865).

Com o advento do Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre mudanças do Clima, ocorrida em 1997¹², mais o crescente desenvolvimento da chamada “contabilidade ambiental”, que é a incorporação de aspectos e contingências ambientais das empresas nos balanços financeiros, a Auditoria Ambiental aparece como importante ferramenta de gestão, segundo Moxen e Stracham (apud SALES, 2001, p. 54):

Essa nova tendência tem origem em fatores correlacionados: i) o estágio de maturação atingido por vários programas de auto avaliação e gestão ambiental; ii) o desenvolvimento de vários princípios e códigos de prática ambiental por parte de organizações industriais; iii) a existência de um entendimento geral sobre os conceitos, princípios e procedimentos básicos da auditoria ambiental e das qualificações técnicas necessárias ao seu exercício.

De forma mais balizada, Priznar (apud SALES, 2001, p. 32) a descreve num sistemático processo evolutivo ocorrido nos Estados Unidos que compreende três períodos:

1º período: de 1979 a 1983, chamado de período da renascença, caracterizado pela elaboração do conceito e prática da auditoria restrita à adequação das normas legais e pelo surgimento da primeira entidade de profissionais de auditoria ambiental, a “Environmental Auditing Roundtable”, na qual os profissionais possuíam vastas experiências com áreas afins da auditoria ambiental;

2º período: de 1984 a 1989, período da divergência, onde surgiram várias práticas de avaliações ambientais com diferenças de conceitos e aplicações, sem um padrão definido para cada atividade. Foi nessa época que também surgiu a “due diligence”, que é uma prática de auditoria na qual se avalia as empresas para as transações comerciais, como as fusões e as aquisições.

3º período: de 1990 em diante, período do pensamento “Enlightened”, no qual, a internacionalização da auditoria ambiental e o reconhecimento da profissão de auditor ambiental padronizaram as técnicas e proporcionaram o surgimento de iniciativas legais para sua regulamentação.

A Auditoria Ambiental por significativo período permaneceu vinculada aos procedimentos de certificação da qualidade regulamentada pelo sistema ISO 9000, sendo a Inglaterra o país precursor da certificação da qualidade do sistema de gestão ambiental.

O Sistema de Gestão Ambiental - SGA passou a ser regulamentado pelo sistema ISO 14000, segundo Barbieri (2007, p. 159), no ano de 1991, com a criação da Strategic Advisory Groupon Environment, qualificando a Auditoria Ambiental como uma exigência de mercado, especialmente quando se tratava de exportação de produtos de elevado potencial poluidor destinados aos países desenvolvidos.

12 O Protocolo de Quioto a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre mudanças do clima, incorporado ao

ordenamento jurídico brasileiro através do Decreto Legislativo nº 144 de 01.05.2002, figura como tratado internacional que tem por objetivo reduzir as emissões de gases-estufa dos países industrializados e garantir um modelo de desenvolvimento limpo aos países em desenvolvimento, prevendo que, entre os anos de 2008 e 2012, haja uma redução de 5,2% em relação aos níveis medidos em 1990.

No Brasil a regulamentação ainda é tímida. No âmbito Federal teve início com a tramitação de dois Projetos de Lei, o de nº 3.160/92 e o de nº 5.539/97, arquivados em 1992. A matéria atualmente está em tramitação ordinária no PL nº 1.254/2003, de autoria do Dep. César Medeiros PT/MG, como item de emenda à Lei nº 6.938/81 - Política Nacional de Meio Ambiente, estando sob apreciação da Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e Constituição e Justiça e de Cidadania, desde 04 de Agosto de 2004¹³.

Alguns estados e municípios editaram leis que estabelecem a auditoria ambiental obrigatória e periódica, segundo La Rovere (PHILIPPI JR. e ALVES, 2005, p. 881): no Rio de Janeiro a Lei nº 1.898, de 26/11/91; em Minas Gerais, a Lei nº 10.627, de 16/01/92; no Espírito Santo, a Lei nº 4.802, de 02/08/93; em Santos, a Lei nº 790, de 05/11/91 e em Vitória, a Lei nº 3.968, de 15/09/93.

Quanto ao sistema ISO 14000, o Brasil tem participado ativamente no desenvolvimento e implantação da série segundo Sales (2001, p. 120), sendo agente ativo nas negociações através do Grupo de Apoio à Normatização Ambiental – GANA, criado no âmbito da ABNT e constituído por diversos setores da economia brasileira com o apoio de órgãos governamentais, cuja finalidade específica era acompanhar e fiscalizar o desenvolvimento dos trabalhos de TC 207 da ISO 14000. Este grupo foi extinto, sendo substituído pelo Comitê Brasileiro de Normalização em Gestão Ambiental – CB -38.

Posteriormente, indica Sales (2001, p. 123), em 1992, com a criação do Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (CONMETRO), o Brasil instituiu a Comissão Técnica de Certificação Ambiental em 1995; que desenvolveu uma série de normas e procedimentos para a instituição de um Sistema Brasileiro de Certificação Ambiental, cuja estrutura de credenciamento obedece as regras da ISO 14001 e é feito pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO e, atualmente adotou-se as NBR ISO 14010, 14011 e 14012, todas referentes à auditoria ambiental.

No Amazonas, a legislação é ainda escassa quanto ao Sistema de Gestão Ambiental. Na esfera estadual a Constituição Estadual possui normas gerais e, as específicas, inscritas nas seguintes normas: Lei nº 1.532, de 06 de julho de 1982; Lei nº 2.416, de 22 de agosto de 1996; Lei nº 2.713, de 28 de dezembro de 2001 e, Lei nº 3.135, de 05 de junho de 2007. Nenhuma delas trata da Auditoria Ambiental.

Na esfera municipal, em cumprimento à competência inscrita na Lei Orgânica do Município de Manaus, a Auditoria Ambiental se encontra regulamentada pela Lei Municipal nº 605, de 24 de julho de 2011 – Código Ambiental do Município de Manaus.

A criação do Código Ambiental Municipal só contribuiu para a valoração da auditoria ambiental como instrumento de gestão no âmbito municipal destinado às ações de verificação, especificadas no artigo 62 do referido diploma legal. Dentre elas destacamos, o cumprimento de normas federais, estaduais e municipais, o exame da política ambiental do empreendedor, a avaliação dos impactos ambientais, a indicação dos riscos de prováveis acidentes e de emissões contínuas e análise das adotadas para correção de não conformidades legais indicadas em auditorias anteriores.¹⁴

Outro esclarecimento necessário à compreensão da Auditoria Ambiental é que ela não é um instrumento de gestão destinado unicamente às empresas de natureza privada, mas perfeitamente aplicável aos órgãos e entidades públicas, diante das políticas e ações que executam e a qualidade de gestão que assumem, como pudemos verificar da leitura do art. 62 do Código Ambiental de Manaus.

No presente trabalho, voltado à Auditoria Ambiental como instrumento de efetivação do dever do estado de preservar o meio ambiente, direcionamos os estudos às obras públicas, que diante das suas especificidades e, muitas vezes da urgência na construção deixam de observar critérios importantes.

E a inobservância desses critérios traz como como consequência a necessidade de reparos e a demora na conclusão, encarecendo ainda mais o empreendimento e comprometendo a sua utilização no tempo previsto, não atendendo assim de forma efetiva a finalidade para a qual se destina, bem como para a satisfação do interesse público nela manejado para implementação de alguma política pública essencial à coletividade.