A experiência dos Estados Unidos

A análise sobre a experiência em desenvolvimento regional nos Estados Unidos é relevante, tendo em vista uma relativa semelhança entre este país e o Brasil em vários aspectos, a exemplo da extensão territorial e do diversificado contingente populacional e uma total discrepância em outros. Os EUA possuem a quarta maior extensão territorial do mundo com uma área de 9.363.520 km², seguido de perto pelo Brasil com seus mais de 8,5 milhões de quilômetros de extensão. A população americana, estimada em 315 milhões em 2014 (conforme dados da ONU), supera em pouco mais de 50% a população brasileira que é de 200 milhões, conforme dados do IBGE para o ano de 2014. Ainda analisando alguns dados sobre os Estados Unidos, segundo dados das Nações Unidas, o seu Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, no ano de 2012, era o terceiro maior do mundo, situando-se em 0,937 de uma escala de 0 a 1, enquanto o Brasil apresenta um índice de 0,730, ocupando apenas a 85ª posição no ranking global. Os americanos possuem uma expectativa de vida de 78,7 anos ao nascer, cerca de 5 anos superior à expectativa brasileira que é de 73,8 anos. Em relação aos anos de estudo, enquanto a média americana é de 13,3 anos, a brasileira fica em apenas 7,2 anos. A notável superioridade americana na maioria dos indicadores é refletida ainda em sua economia, cujo PIB no ano de 2013 superou a marca de US$ 16 trilhões, sendo quase oito vezes maior que o PIB do Brasil, que superou a marca de US$ 2,2 trilhões em 2013.

Os EUA tiveram ainda um processo de colonização iniciado quase similarmente ao do Brasil (início do século XVI). Durante este processo de formação social e econômica, as disparidades regionais também foram muito significativas, sobretudo na relação entre o Norte e o Sul. No caso dos EUA, conforme destacado no estudo de Ricardo Machado Ruiz (2007) “entre a independência e a Guerra Civil, os EUA apresentaram uma estrutura produtiva triádica, mas relativamente integrada: no Norte, uma indústria manufatureira baseada no trabalho livre e, no Sul, uma agricultura de exportação escravista relativamente dinâmica.”

A industrialização nos EUA, conforme já mencionado em capítulos anteriores, foi ocasionada em grande medida devido à expansão do mercado interno. Após a independência (1776) e até a Guerra Civil (1861-65), o setor externo

exerceu papel dinâmico na indução do crescimento interno, sobretudo a Inglaterra, que era o maior demandante do algodão dos EUA. A vitória do Norte contra o Sul na Guerra Civil, que resultou o fim da escravatura, trouxe uma reorganização política e econômica deste país, merecendo destaque a organização do sistema monetário e um amplo mercado de crédito bancário. O processo de industrialização foi induzido ainda pelo forte investimento em ferrovias, crédito farto e por um grande contingente de imigrantes europeus (RUIZ, 2007).

Outro aspecto destacado por Ruiz, mesmo antes da guerra civil, foram os enormes investimentos na abertura de canais que possibilitaram integrar o sul algodoeiro, o oeste produtor de alimentos e o nordeste produtor de manufaturas num grande mercado interno que posteriormente passou a liderar o processo de industrialização. O sistema financeiro desregulado e as mudanças tecnológicas da II Revolução Industrial também são destacados pelo autor com parte da justificativa para o caminho de concentração de capitais norte-americano.

A industrialização por sua vez, influenciou fortemente o seu processo de urbanização. A título de exemplificação, a partir de dados do site demographia.com, até 1860, mais de 80% da população americana residia nas áreas rurais. Já em 1920, mais de 50% da população já residia em cidades. Após a I Guerra Mundial, os EUA saíram fortalecidos devido ao baixo número de perdas materiais e humanas. O poder das grandes empresas industriais no comércio internacional também fez parte do seu processo de ascensão. O modelo da economia americana desregulada proporcionou elevado sucesso, porém, chegou a ser questionado durante a grande depressão dos anos 1930, conforme abordado por Ruiz.

“O Keynesianismo surge, então, como a economia política de uma economia capitalista financeirizada, oligopolizada, conglomerada e burocratizada. A regulação estatal e as políticas públicas aparecem como necessárias para a administração de tal complexo econômico nacional já articulado a outras economias nacionais por meio de um sistema financeiro e patrimonial em expansão (RUIZ, p.10, 2007).

A primeira experiência regional norte-americana surge a partir deste momento. A Tennesse Valley Authority (TVA) - agência pública federal de desenvolvimento regional. Criada em 1933, a TVA tinha o papel de gerenciar os investimentos públicos e as intervenções em uma determinada região. Esta

intervenção regional teria influenciado a formação de outras agências e o desenvolvimento de um grande número de programas locais. Neste sentido, a grave

crise de 1929 teria induzido a “solução dos problemas regionais”, que se tornaram problemas nacionais, destaca Ruiz.

Todas essas intervenções tinham como objetivo a plena utilização dos fatores de produção regionais, para tanto era necessário recombinar os recursos, intervir nas atividades produtivas e regular os mercados regionais (RUIZ, p. 10, 2007).

A experiência em políticas de desenvolvimento regional americana torna-se ainda mais relevante, quando se leva em consideração as características de suas lideranças políticas, que no discurso historicamente apregoam o não- intervencionismo e o liberalismo. Ao retratar aspectos da ideologia americana, Ruiz destaca que a dispersão geográfica do país, bem como as tentativas de implementação de políticas regionais, foram moldadas pela ideologia vigente no país, bastante ligada à “confiança na propriedade privada, na posse da terra, na pequena interferência do Estado e na capacidade do mercado em gerar resultados adequados às demandas sociais”. Outra parte importante da política regional americana e também abordada pelo autor é o caráter federativo da nação, ou seja, a autonomia que a constituição americana faculta aos seus respectivos Estados. Este aspecto teria freado tentativas mais centralizadas e organizadas de desenho e implementação das políticas regionais.

“Até os anos de 1960, a política regional foi regida majoritariamente pela ação dos estados ou governos locais, sendo a política de terras a exceção mais importante. Houve também uma importante experiência que englobou vários estados e localidades, coordenada pelo governo central, o Tennessee Valey Authority (TVA). Contudo, somente na década de 1960 o governo federal passou a ser mais atuante no desenho” (RUIZ, p. 14, 2007).

De modo geral, Ruiz destaca que foram duas as políticas mais bem sucedidas de desenvolvimento regional federal durante o século XIX: a distribuição de terras e a construção de infra-estrutura pública. “Os objetivos dessas intervenções foram a ocupação de terras, a criação de um mercado nacional, o fomento à especialização,

o aproveitamento das economias de escala e a preocupação com equidade”, complementa.

A partir do século XX, as políticas regionais mantiveram sua função de construir espaços capitalistas, contudo, ampliaram seu escopo para incorporar “os problemas locais”. Nessa segunda tarefa, “os papeis dos governos federal, estadual e municipal foram variados na forma e intensidade de se amenizar desigualdades interpessoais e regionais de renda”, conclui.

A Grande Depressão de 1930 provocou significativas mudanças nos Estados Unidos. Com a necessidade da realização de políticas para o enfrentamento da crise, o Estado passou a aumentar a sua participação na economia com vistas a recuperar os níveis de atividade e de emprego. Corroborando com a visão de Ruiz, o professor Célio Campolina Diniz (2009), também menciona que é neste contexto que surgem os primeiros programas de desenvolvimento regional e local objetivando apoiar as regiões mais carentes e afetadas pela crise. Posteriormente, já na década de 1960, o conjunto de políticas públicas anteriormente iniciadas, são transformadas em agências de desenvolvimento regional. Tratam-se de fundos de investimentos e/ou empresas públicas com aporte fiscal com o objetivo intervir nas regiões com baixa performance econômica. As agências tinham o objetivo de planejar soluções para os problemas regionais. O professor Diniz também evidencia a importância da crise de 1929 para o início das políticas voltadas ao desenvolvimento regional. Para Diniz, com a generalizada recessão econômica na maioria dos países, a consciência sobre as desigualdades e a concepção do papel do Estado ganham ênfase.

A tomada de consciência dessas desigualdades e a mudança na concepção do papel do Estado, com a revolução keynesiana e o avanço das técnicas e práticas de planejamento, promoveram a criação de políticas de redução das desigualdades regionais e de reordenamento do território em vários países, com a criação de instituições específicas para a implementação dessas políticas (DINIZ,2009).

É neste contexto que surgiram as agências de desenvolvimento nos Estados unidos. As principais foram as seguintes:

• The Area Redevelopment Administration (ARA) - posteriormente chamada de The Economic Development Administration (EDA);

• Appalachian Regional Commission (ARC);(RUIZ, 2007). The Tennessee Valley Authority

Em 1929, o vale do Rio Tennessee era basicamente dedicado à agricultura familiar de subsistência. Com a crise de 1930 a região entrou em profunda depressão. É neste contexto que em 1933 é criada a Autoridade do Vale do Tenessee ou Tennessee Valley Authority (TVA). Segundo Leite (2006), a TVA teria

sido o primeiro ensaio mundial de planejamento integral de uma região subdesenvolvida e com um povo pobre. A experiência do vale do rio Tennesse é considerada ainda a mais bem sucedida política de planejamento envolvendo vários estados. Trata-se de uma experiência significativa em aprendizagem, administração de interesses públicos e privados voltados ao desenvolvimento regional.

A vigorosa ação dessa instituição mudou, por completo, a imagem geográfica, os níveis de renda, a estrutura do trabalho e o seu próprio padrão de vida. Constituiu-se num exemplo de repercussão mundial, de inigualável valia para os Estados Unidos e outras regiões do mundo (LEITE, p.44, 2006).

A TVA realizou diversas ações visando o desenvolvimento de sua área de atuação. Construção de diques para alterar o curso de rios, administração das águas dos rios da região, construção de portos para estimular o transporte hidroviário, são apenas alguns exemplos. Outro foco da TVA foi aumentar a oferta de energia e da distribuição na sua área de serviço. A energia tinha como origem sobretudo as hidroelétricas, e posteriormente a queima de carvão e fontes nucleares. Esta energia era repassada às cooperativas municipais, que as revendiam com tarifas negociadas com a TVA. Adicionalmente, a TVA desenvolveu projetos menores, tendo oferecido treinamento e assistência técnica.

A oferta de energia elétrica pela TVA teve forte elevação durante a II Guerra Mundial, devido ao aumento no consumo de energia. É neste momento em que a TVA realiza a construção de diversas plantas geradoras de energia, tornando a TVA um dos maiores produtores de energia elétrica dos EUA. A capacidade geradora de

energia elétrica permitiu também que a TVA gerasse recursos próprios, possibilitando que esses fundos fossem utilizados para a expansão e implementação de programas de desenvolvimento regional, conforme destaca Ruiz. A TVA foi hábil o suficiente para escapar dos dilemas do localismo e dos parcos recursos fiscais federais. Para tanto, construiu uma estrutura produtiva autofinanciada e institucionalmente protegida por uma legislação federal, conclui Ruiz.

The Area Redevelopment Administration e The Economic Development Administration

Conforme já mencionado, as agências de desenvolvimento regional norte- americanas datam do período de 1930-40 e são marcadas por profundas mudanças nos seus objetivos, perspectivas, suporte financeiro e métodos de auxílio. As primeiras agências tinham como foco as áreas rurais, onde se concentrava a população com baixa renda, as comunidades com maiores níveis de desemprego e as minorias, em particular os negros. Durante os anos 50, e depois de longos debates, o governo norte-americano resolve consolidar em uma só agência os programas de assistência a áreas consideras deprimidas. A Area Development Administration (ARA), que posteriormente se tornou a Economic Development Administration (EDA), foi a agência federal encarregada de identificar e implementar políticas para o desenvolvimento econômico de municípios deprimidos em todo os EUA. Criada em 1961 durante a administração Kennedy, segundo Ruiz, seu objetivo foi definido como “implementar políticas locais para incluir as regiões (estados ou municípios) que não haviam sido beneficiados pelo crescimento econômico”.

Num primeiro momento, o governo norte-americano alocou cerca de um terço dos recursos da ARA no apoio às empresas locais, tendo em vista que imaginava-se que a falta de financiamento era um dos principais limites ao desenvolvimento regional. O restante dos recursos eram alocados também como empréstimos para a construção de infra-estrutura pública, treinamento, assistência e pesquisa. A ARA visava ajudar áreas que possuíam renda menor que a média nacional e que apresentavam as maiores taxas de desemprego. Dentre as suas principais formas de atuação, destaca-se a realização de empréstimos subsidiados

para a construção de obras de infra-estrutura, instalação de novas empresas e para a assistência técnica na elaboração de projetos.

Similarmente à experiência da União Europeia abordada no trabalho de Galvão (2010), para receber ajuda, Ruiz observa que as regiões tinham que elaborar projetos (the community overall economic development program - OEDP) que posteriormente eram submetidos à aprovação do governo federal. Os empréstimos ao setor privado eram realizados por meio do Small Business Administration (SBA), sendo o aporte de recursos públicos limitados a 65% do total do empreendimento e tendo como contrapartida um mínimo 10% da área solicitante. “O SBA evitou estimular migração de empresas entre regiões, ao mesmo tempo em que estimulava projetos intensivos em mão-de-obra e/ou com grandes efeitos multiplicadores, destaca Ruiz”.

The Appalachian Regional Commission

Similarmente à ARA-EDA, em 1965 o governo norte-americano cria a Appalachian Regional Development (ARC), voltada ao desenvolvimento econômico e recuperação ambiental na região dos Apalaches. A ARC é uma agência de desenvolvimento federal multi-estadual, tendo contado com forte apoio de governadores de estados. Esse apoio político teria feito da ARC uma das mais importantes experiências de desenvolvimento regional dos EUA, segundo Ruiz. Na região dos Apalaches, um em cada três habitantes era considerado pobre, a renda per capita era 23% inferior a média dos EUA e o nível de desemprego elevado. A agência direcionou gastos sobretudo para a construção de rodovias, com o objetivo de integrar a região ao restante do país. Outro destaque do programa segundo Ruiz, é que a administração era realizada por uma comissão que englobava tanto o governo federal quanto todos os estados envolvidos. Essa ampla comissão projetava os programas, ao invés de julgar propostas oriundas autonomamente das regiões.

Na área de atuação da ARC houve uma significativa melhoria no nível de emprego e renda, apesar de não haver estudos conclusivos sobre os determinantes desse desenvolvimento local. Segundo dados de Wood & Bischak (2000),

constantes no estudo de Ruiz, para o período 1960-2000, teria havido significativos avanços na área de atuação, de modo que o número de localidades consideradas deprimidas caiu de 214 em 1960 para 78 em 1990 e, em 1990, apenas 106 localidades continuavam sendo consideradas áreas de atuação da ARC.

A importância das agências de desenvolvimento e outras estratégias

A criação das agências nos EUA evidenciou o entendimento de que o desenvolvimento regional não estaria garantido exclusivamente pelas forças de mercado, sendo necessárias políticas e intervenções para o enfrentamento deste problema, ou seja, eram necessárias políticas regionais onde o Estado tinha um papel fundamental. Essas agências passaram a aplicar recursos de fundos públicos, adotando critérios previamente definidos para a alocação em determinados setores e regiões.

No período compreendido entre 1930-1970, os fundos alocados para as agências e programas regionais elevaram-se significativamente, dando sustentação aos planos regionais de desenvolvimento. Contudo, a partir da década de 1980, com a hegemonia das chamadas “políticas neo-liberais”, os recursos destinados às políticas regionais foram reduzidos, bem como o seu foco de atuação, conforme observa Ruiz.

Nessa fase, houve também uma inflexão teórica em favor de políticas econômicas denominadas supply-side com foco nas capacitações dos indivíduos e não mais na região. Desde então, pode-se dizer que os problemas regionais passaram a ser problemas locais ou mesmo individuais, e não mais problemas nacionais ou regionais (RUIZ, p. 25, 2007).

Outro autor que aborda estratégias americanas voltadas ao desenvolvimento regional é Galvão (2010). Dentre vários aspectos, Galvão destaca que apesar de os Estados Unidos serem constantemente associados a um exemplo clássico de país que teria alcançado a convergência via mecanismos de mercado, “a atuação do governo central foi crucial para o desenvolvimento de suas regiões mais atrasadas”, guardando semelhança com o estudo de Ruiz.

A partir de dados de (BARRO, SALA-I-MARTIN, 1991, p.108), Galvão traz ainda informações sobre os resultados de políticas americanas, com dados ao longo

de 108 anos, cobrindo 47 estados e territórios no período de 1880 a 1988. Segundo os autores, os resultados demonstram “uma tendência de clara convergência de rendas per capita, no longo prazo, entre os estados e regiões deste país”. A pesquisa demonstrou ainda que a convergência não teria ocorrido de maneira contínua e linear ao longo do tempo. Novamente a crise da década de 1920 é relacionada a um período difícil e que provocou impactos negativos na renda, bem como na década de 1970 durante o choque do petróleo, que favoreceu o crescimento de estados produtores em detrimento dos não-produtores. Por fim, Galvão (2010) destaca dados da pesquisa que diz ter sido de “2% ao ano a taxa de convergência, ou seja, a velocidade de aproximação entre as rendas médias dos estados mais pobres e as dos mais ricos nos Estados Unidos.”

Ainda segundo Galvão, os resultados alcançados pelos Estados Unidos são bastante positivos, sendo considerado por alguns autores como o país mais bem sucedido no mundo em diminuir suas disparidades internas de desenvolvimento, mesmo considerando que foram necessários 100 anos para a quase total convergência entre os estados e as regiões desse país. Apesar de a convergência ser atribuída por muitos autores, predominantemente à ação dos mecanismos de mercado, Galvão argumenta que “as evidências claramente apontam que o mercado, sozinho, está longe de constituir uma via eficaz, rápida e automática de correção de desigualdades regionais”.

Dentre as diversas formas tradicionais de atuação federal nos Estados Unidos e que teriam contribuído para o êxito desse país no enfrentamento às desigualdades, o autor destaca em especial as seguintes:

a) o ambicioso programa de desenvolvimento integrado da Tennessee Valley Authority, iniciado na década de 1930 e continuado nas seguintes, compreendendo a construção de grande número de usinas hidrelétricas (assinale-se, aqui, que a carência de energia elétrica era apontada como uma das causas principais do atraso do sul), a regularização do curso do Rio Tennessee e de seus diversos afluentes (com a recuperação de milhares de hectares de terras para fins agrícolas, inclusive com a erradicação da malária, que era endemia na área), uma profunda reestruturação da base rural dos estados sulistas, inclusive mediante transformações radicais na estrutura fundiária das áreas beneficiadas com o projeto, e maciços investimentos em educação, estradas, vias navegáveis e em outros melhoramentos na infraestrutura social e econômica da região sul;

b) a implementação de um bilionário programa de investimentos militares após a Segunda Grande Guerra (estimado em cerca de US$ 800 bilhões, a preços correntes, no período 1946- 1965), com a alocação prioritariamente destinada aos estados do Sul e do Oeste;

c) a execução do programa espacial americano dos anos 60, com vultosos investimentos, quase todos direcionados aos estados do sul, com destaque para o Alabama, a Louisiana, a Flórida e o Texas; e

d) o desenvolvimento de um ambicioso programa de construção de autoestradas federais, realizado nos anos 50, com a intenção explícita de promover a integração espacial do país, e que se concentrou largamente na melhoria do sistema viário dos estados mais atrasados dos Estados Unidos.(GALVÃO, p. 78, 2010).

Os programas mencionados acima são apenas alguns exemplos de estratégias que trouxeram grande impacto no nível de desenvolvimento das regiões mais atrasadas dos Estados Unido. Contudo, outras ações e programas tiveram importante influência.

O autor norte-americano Gavin Wright, em trabalho sobre o desenvolvimento do sul dos EUA após a Guerra Civil, reconhece a importância das chamadas “forças de mercado” na melhoria dos resultados econômicos dessa região, no entanto, estas forças sozinhas, seriam incapazes de promover as transformações que vieram a ocorrer nos estados do sul.

Wright (1986) ressalta que o papel do governo federal foi de grande relevância para a efetiva concretização das melhorias ocorridas no sul. O autor complementa que a região teria sido “pressionada” a se transformar através de uma série de políticas da autoridade nacional, a exemplo da reforma fundiária, grandes investimentos em educação, além da imposição de modernas legislações na área social e econômica. A seguir um resumo de algumas ações consideradas por Wright como cruciais no relativo sucesso norte-america no enfrentamento das desigualdades, cujo resumo foi destacado por Galvão (2010).