Explicação do Problema e Referências Básicas do Programa

Conforme visto nos capítulos anteriores, a Senasp, desde 2001, reunia estatísticas sobre segurança pública, entretanto a coleta de dados apresentava vários problemas, entre eles se destacava: a falta de padronização na categorização dos dados; a ausência de padronização da forma de envio dos dados; a ausência de informação sobre a cobertura dos dados; a desvalorização da informação como instrumento de gestão; e a ausência de uma política de transparência e divulgação dos dados (SOARES E MUSUMECI, 2003; BEATO, 2009; DURANTE, 2009).

O principal problema que o SINESPJC buscava solucionar era a ausência de estatísticas públicas nacionais em segurança pública.

A partir da análise dos relatos acerca das deficiências do sistema de coleta de dados, até então existente, e de acordo com o que já havia sido diagnosticado na formulação da agenda de gestão do conhecimento, foi possível identificar as seguintes causas e consequências decorrentes, da ausência de um sistema nacional de dados:

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Quadro 2 - Causas e Consequências das Referências Básicas do SINESPJC.

Causas Consequências

Condições precárias na produção de estatísticas pelas instituições estaduais de segurança

Políticas sem monitoramento e avaliação Ausência de padronização dos sistemas

classificatórios

Fragmentação de ações Falta de integração entre os órgãos de segurança

pública e justiça criminal

Comprometimento da eficiência e eficácia das políticas nacionais de segurança pública

Falta de cultura institucional no uso das estatísticas como um possível instrumento de gestão

Desperdícios de recursos Desvalorização da informação como instrumento de

gestão

Compromisso retórico com a implementação de uma política federal de segurança pública

Ausência no direcionamento de recursos para financiar uma política de qualificação da produção de dados

Estados sem infraestrutura de coleta de dados Alta rotatividade e desvalorização dos gestores locais das bases de dados

A partir da identificação do problema central, das suas causas e consequências, foi possível construir uma árvore de problemas, de forma a simplificar e ordenar a explicação do problema82_.

82 _{Na explicação do problema, o modelo lógico proposto pelo IPEA, inspirado no método de Planejamento}

Estratégico Situacional de Carlos Matus, ressalta a necessidade de estabelecer descritores para o problema. Segundo Cassiolato & Gueresi (2010:9) “Os descritores cumprem o papel de enumerar de forma clara os fatos que mostram que o problema existe e tornam mais preciso o enunciado do problema, para que o mesmo possa ser verificável por meio da enumeração dos fatos que o evidenciam. Assim, a descrição de um problema expressa seus sintomas, ou seja, suas evidências na situação inicial, e estabelece uma linha de base para aferir a mudança esperada com a intervenção para enfrentar o problema. “ Entretanto neste trabalho o descritor foi suprimido, pois o problema que motiva a implementação do Sinespjc é exatamente a ausência de informações, neste caso o fato se confunde com o próprio problema.

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A etapa seguinte, compreender como estavam estruturadas as referências básicas do programa, consistiu em identificar os atributos que delimitavam o campo de atuação do SINESPJC, ou seja, quais eram seus objetivos, público alvo e beneficiários.

Na análise dos documentos institucionais não foi possível identificar, de forma expressa, quais eram os objetivos e os beneficiários do SINESPJC.

O que mais se aproximou aos objetivos, foram suas diretrizes. Segundo Durante (2009 p. 184-185) o SINESPJC procurou atender as seguintes diretrizes:

1. Promover a credibilidade, a integridade e a qualidade das informações oficiais e, com isto, contribuir para reforçar a confiança pública nos órgãos de segurança pública e justiça criminal;

2. Democratizar o acesso às informações institucionais, administrativas e operacionais dos órgãos de segurança pública e justiça criminal, de forma a possibilitar o monitoramento e a participação responsável dos cidadãos; 3. Servir como uma instância de integração entre os órgãos de segurança pública

e justiça criminal, e destes com outros atores governamentais e não governamentais e com a sociedade civil, promovendo a gestão do conhecimento (produção, análise e utilização das informações) como condição fundamental para a renovação e modernização continuadas das organizações de segurança pública e justiça criminal;

4. Atuar como um instrumento de gestão para o planejamento, execução e avaliação de políticas de segurança pública nacionais, regionais e locais, de forma a possibilitar o aperfeiçoamento das políticas públicas de segurança e o seu monitoramento responsável e qualificado pelos operadores e dirigentes dos órgãos de segurança pública e justiça criminal;

5. Promover, por meio da difusão da cultura do uso operacional da informação, a melhoria constante dos padrões de eficiência, eficácia e efetividade dos órgãos de segurança pública e justiça criminal, assim como a inovação destes órgãos; 6. Possibilitar a elaboração de diagnósticos qualificados e consistentes buscando promover a excelência no campo das informações e ampliar o universo do debate técnico nas temáticas da segurança pública; e

7. Incorporar fontes de informações para além das ocorrências criminais da polícia judiciária (Polícia Civil), incorporando outros produtores de dados fundamentais para a compreensão e a atuação sobre as dinâmicas sociais da criminalidade e da ordem pública.

Em relação ao público alvo do SINESPJC, foram considerados diversos atores que possam fazer uso das informações direta ou indiretamente. Segundo Durante (2009 p. 185- 186) o público alvo do SINESPJC era:

- Secretarias e Departamentos do Ministério da Justiça;

- Outros ministérios, tais como: Ministério das Cidades, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Secretaria de Direitos Humanos, Secretaria da Mulher, Secretaria da Igualdade Racial)

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- Organizações Policiais e Guardas Municipais; - Ouvidorias e corregedorias;

- Universidades, Institutos e Centros de Pesquisa; - Sistema Penitenciário;

- Poder Judiciário; - Ministério Público; e - Sociedade Civil

A partir da análise das diretrizes e do público alvo, é possível perceber que ambos são demasiado abrangentes no que se referem aos objetivos e aos atores envolvidos.

Nas diretrizes, são atribuídas perspectivas de resultados que não são passíveis de serem obtidas somente com a criação de um sistema de informações, ainda que a disponibilidade de dados possa contribuir indiretamente.

O mesmo se observa no que se refere ao público alvo do programa, onde são listadas instituições com as quais o programa não é capaz de se relacionar diretamente. Essas instituições ainda que possam ser beneficiadas por ele, não se constituem em público alvo e, no desenho das referências básicas foram reclassificadas como beneficiários.

Esta ambição de incluir um grande leque de efeitos e o maior número de atores, ainda que num primeiro momento possam ser interpretadas como uma falta de foco dos gestores, sinalizam a intenção de reforçar um posicionamento político, que buscava legitimar o lugar da produção de informações e do conhecimento, dentro da política nacional de segurança pública.83

Essa descrição excessivamente abrangente acrescentou um nível maior de dificuldade na análise do programa, uma vez que, claramente algumas das diretrizes

83 _{A hipótese que considera este relato documental como um documento de reforço de uma fala política,}

encontra maiores evidências quando se analisa o contexto no qual ele foi escrito. O texto deste relatório de atividade, que descreve minuciosamente as etapas de concepção e implementação do programa, foi reproduzido em 3 publicações: A primeira no relatório de atividades do Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento escrito em 2003, no momento da saída do Drº Luiz Eduardo Soares. Ele era um documento interno que foi atualizado com as ações implementadas entre 2005 e 2006, sendo republicado em 2006 no relatório de atividades da Coordenação-Geral de Pesquisa e Análise da Informação (BRASIL, 2006). A segunda versão foi publicada em 2007 como uma Relatório de Atividades de Implantação do Sistema Único de Segurança Pública (BRASIL,2007) e no artigo de Durante (2009). Assim, é possível perceber que a primeira versão é escrita num momento de transição de governo, período no qual, a continuidade das ações depende de aliados que possam compartilhar das mesmas percepções e valores. Documentar de forma abrangente as ações e programas, pode ser uma forma de buscar aliados no ambiente externo, de forma a conseguir apoio para continuidade do programa.

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previstas não poderiam ser passíveis de serem atendidas, somente a partir de um sistema de informação. São elas:

1. Promover a credibilidade, a integridade e a qualidade das informações oficiais e, com isto, contribuir para reforçar a confiança pública nos órgãos de segurança pública e justiça criminal;

3. Servir como uma instância de integração entre os órgãos de segurança pública e justiça criminal, e destes com outros atores governamentais e não governamentais e com a sociedade civil, promovendo a gestão do conhecimento (produção, análise e utilização das informações) como condição fundamental para a renovação e modernização continuadas das organizações de segurança pública e justiça criminal;

5. Promover, por meio da difusão da cultura do uso operacional da informação, a melhoria constante dos padrões de eficiência, eficácia e efetividade dos órgãos de segurança pública e justiça criminal, assim como a inovação destes órgãos; A diretriz “servir como uma instância de integração entre os órgãos de segurança pública e justiça criminal”, envolve um esforço político muito mais substantivo uma vez que demanda a integração com os sistemas de informação do poder legislativo, assim como a “renovação e modernização continuadas das organizações de segurança pública e justiça criminal” ainda que possa se beneficiar com as informações, demandam ações de outra magnitude política.

Assim, foram consideradas somente as diretrizes passíveis de serem atendidas a partir de um sistema de informações; como público alvo foram considerados somente os atores diretamente atendidos pelo programa e como beneficiários somente aqueles que poderiam se beneficiar, ainda que não se relacionassem diretamente com o SINESPJC. Desta forma a referência básica do programa eram:

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Figura 6 – Diagrama das Referências Básicas do Programa.

Fonte: Elaboração própria, utilizando como referência o Relatório de Atividades 2003-2006 (BRASIL, 2006).

Assim, com base nos objetivos a serem atingidos, o Sistema Nacional de Estatísticas em Segurança Pública e Justiça Criminal foi concebido de forma modular, contemplando seis módulos com diferentes bases de dados.

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Figura 7 – Arquitetura do Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal.

Fonte: BRASIL (2006).

Destas seis bases, somente três foram implementadas: A base 1, de ocorrências criminais e atividades de segurança pública; a base 2, do perfil das organizações de segurança pública; e a base 5, da pesquisa nacional de vitimização. As ações que estruturaram a sua implementação serão analisadas a seguir.

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