Fóruns Intergovernamentais e “Redes de Tecnocratas”

Apesar de a Lei Fundamental não ter expressado nenhuma forma de cooperação horizontal no sistema federal, no topo da cooperação horizontal entre os Länder encontra-se a Conferência dos Primeiros-Ministros dos Länder (Ministerpräsidentenkonferenz - MPK), que tem por principais objetivos discutir interesses em áreas de política comum entre os Länder, fora do processo legislativo convencional, definindo posições comuns em contraposição ao governo federal e à União Europeia, bem como harmonizar suas leis e procedimentos administrativos.

Como bem salienta Alessandra Aparecida Souza da Silveira, a Conferência dos Primeiros-Ministros dos Länder (doravante MPK) representa o mais significativo dos organismos horizontais de cooperação política, não havendo limites ao objeto de suas deliberações, desde que as matérias resguardem, ainda que indiretamente, a esfera de interesses dos Länder.¹⁴⁷

De fato, desde sua criação em junho de 1947, até o presente momento, a agenda da MPK sempre abrangeu qualquer assunto político de relevância para todo o sistema federal. De acordo com Sabine Kropp, dentre os principais conteúdos discutidos nas conferências nos últimos anos, encontram-se a política europeia (Europapolitik), a reforma federativa (Föderalismusreform), a relação financeira entre Bund e Länder (Bund-Länder-Finanzbeziehungen) e questões da política educacional (Fragen der Bildungspolitik).¹⁴⁸

O MPK é integrado pelos primeiros-ministros de cada Land e seus respectivos assessores. A depender da agenda, os representantes federais dos Länder e até mesmo os respectivos ministros federais podem ser chamados a participarem como convidados. Os encontros ocorrem regularmente 4 vezes por ano, sendo que os encontros de Verão e em Dezembro são diretamente seguidos de uma negociação vertical com o Chanceler Federal (Bundeskanzler), conhecida como

147 SILVEIRA, Alessandra Aparecida Souza da. A cooperação intergovernamental no Estado composto brasileiro: análise jurídico-constitucional. In: Anais VII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública..., p.19.

148 KROPP, Sabine. Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung..., p. 136.

o “Encontro dos Chefes de Governo do Bund e Länder” (Treffen des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder), adiante exposto.

No MPK, cada Land possui um voto, não havendo uma distinção por número de habitantes, como ocorre no Bundesrat. Ademais, convém ressaltar que este fórum sofreu recentes alterações em suas formas de deliberação. Sabine Kropp relata que até 2004 vigeu o princípio do consenso, de modo que as decisões só poderiam ser tomadas com base na unanimidade (Einstimmigkeitsprinzip). Contudo, após 2004, com fundamento em uma antiga decisão do Tribunal Constitucional, que revogou o princípio da unanimidade (Decisão BVerfGE 1:38, 1952), o princípio da maioria (Mehrheitsprinzip) passou a ser aplicado com o objetivo de garantir maior operacionalidade ao conjunto das Länder, tendo o próprio MPK acordado que uma maioria qualificada de 13 Länder bastaria para as decisões, com exceção das decisões sobre: organização interna; orçamento; a criação de entidades comunitárias.¹⁴⁹

Suas deliberações não são juridicamente vinculantes, a não ser que sejam formalizadas na forma de acordos ou convênios, porém adquirem o caráter de verdadeiras recomendações ou diretivas políticas, frequentemente endereçadas aos parlamentos estaduais (Lantage), que, pelas características do sistema parlamentarista estadual (cuja maioria forma o gabinete do Executivo), tem poucos estímulos para não acatá-las. A MPK também é ator da política europeia, dirigindo suas recomendações às Comissões em Bruxelas, que formam a posição alemã na Europa.

A direção do MPK é baseada no princípio da rotatividade anual entre as Länder, segundo uma ordem predeterminada. Por exemplo, em outubro de 2012, o Estado da Turíngia sucedeu Schleswig-Holstein na direção, que em outubro de 2013 será assumida por Baden-Württemberg. Isto significa que os encontros e resolução deste fórum, e principalmente os pontos de pauta de sua agenda, são dirigidas e organizadas pelo Gabinete do Premier estadual que ocupa a cadeira da Presidência.¹⁵⁰

De acordo com a lição de Sabine Kropp, o processo decisório pode ser resumido em um procedimento de quatro passos. Primeiro, em razão da forte

149 KROPP, Sabine. Obra citada, p. 136.

150 LEONARDY, Uwe. The Institutional Structures of German Federalism. In: JEFFERY, Charlie (Ed.). Recasting German Federalism…, p. 4.

influência partidária nas relações intergovernamentais alemãs, no primeiro dia de reunião são realizada reuniões separadas entre as denominadas A-Länder (dirigidas pelo Partido Social Democrata - SPD, oposição) e as B-Länder (dirigidas pela União Democrata Cristã - CDU, governo) e seus respectivos aliados. Isso porque, como bem destaca a autora, as conferências têm como um de seus objetivos costurar acordos políticos prévios, buscando contornar bloqueios políticos partidários no Bundesrat. Contudo, a depender do tema político enfrentado três são os conflitos de interesses predominantes: partidários: governo x oposição; Länder: Leste x Oeste;

federativos: Länder x Bund. Segundo, após as discussões iniciais, os agentes políticos, primeiros-ministros e representantes federais, encontram-se nas chamadas

“conversas de lareira” (Kamingespräche), sem assessores e protocolos definidos, para encontrarem soluções conjuntas para os conflitos mais delicados. Terceiro, no segundo dia de encontro realizam-se as Sessões do Plenário (Plenarsitzung), no qual os primeiros-ministros deliberam sobre a ordem do dia e firmam acordos formais. Por fim, realiza-se a Conferência de Imprensa (Pressekonferenz), na qual a Presidência da Conferência, os representantes das A-Länder e B-Länder, bem como os representantes federais, divulgam suas posições ao público. Ou seja, as deliberação são tomadas a portas fechadas e apenas após publicadas.¹⁵¹

Conforme já mencionado, ao lado da MPK, realiza-se o “Encontro dos Chefes de Governo do Bund e Länder” (Treffen des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder), que segue basicamente o mesmo padrão da MPK, mas tem por foco as relações verticais de cooperação entre Bund-Länder. Seus encontros são regulares (a cada 3 a 4 meses) e a agenda pode tratar de qualquer assunto da federação, inclusive sobre a União Europeia. As decisões também tem o caráter de recomendações de grande peso político e são tomadas na base do consenso, a não ser que admitidas de forma diversa pelo governo federal, sendo apenas posteriormente divulgadas ao público. A direção e administração do encontro são promovidas pelo Gabinete do Chanceler Federal, em contato próximo com os gabinetes estaduais.

Por fim, merece citação a chamada “rede de tecnocratas”, representada por reuniões de trabalho (Arbeitsbesprechungen) informais realizadas entre servidores públicos especializados das administrações estaduais sobre temas comuns de suas

151 KROPP, Sabine. Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung…, p. 139.

pastas. De acordo com Alessandra Silveira, nestas reuniões os servidores “partilham experiências, debatem projetos de lei e diretrizes de execução das leis federais e estaduais, e ainda preparam iniciativas parlamentares (legislativas)”.¹⁵² Arthur Benz alerta, contudo, que, em junho de 2004, a MPK passou uma resolução requisitando a diminuição de tais reuniões e comitês, com o objetivo dos primeiros-ministros terem um maior controle sobre a agenda e trabalho dessas reuniões.¹⁵³

Do exposto, pode-se observar que as Conferências Intergovernamentais, enquanto instrumentos puros de cooperação entre os representantes dos Executivos estaduais, são o espaço propício para a celebração de acordos e convênios de cooperação intergovernamental entre os Länder e entre estes e o Bund, que são o objeto do próximo tópico.