2.3.1 A explicação por fatores internos e fatores externos
No que se refere ao debate de fatores internos e externos, Berry e Berry (2007) desenvolveram um modelo de difusão que unifica essas duas perspectivas. Sobre fatores externos, os autores sistematizam modelos com foco nas diferenças dos mecanismos e seus canais de comunicação e em como ocorre a influência ao longo de unidades (BERRY; BERRY, 2007). Já sob a perspectiva de fatores internos, o foco recai nas características políticas, econômicas e sociais do próprio ente federado. Nesse sentido, se considerada isoladamente, a perspectiva de fatores internos elimina efeitos de difusão em que estados influenciem uns aos outros. Entretanto, é muito pouco provável que, quando um estado adote uma política e outros também, eles estejam totalmente independentes um do outro (BERRY; BERRY, 2007). É sob essa discussão que o modelo teórico de Berry e Berry (2007) unifica ambas as perspectivas.
Os modelos de fatores externos sistematizados por Berry e Berry (2007) são os seguintes: interação nacional, regional de difusão, líderes e retardatários, de isomorfismo e de influência vertical.
O modelo de interação nacional considera a existência de uma rede nacional de comunicação entre estados (unidades de análise no caso dos Estados Unidos, estudado por esses autores), presumindo que burocratas de diversos estados interagem entre si. Isso remete a redes formais, como associações profissionais, que, através de sistemas de comunicação próprios, difundem novas ideias, informações e sugestões de políticas levando ao processo de adoção de novas políticas (WALKER, 1969). A lógica consiste em um sistema social em que há comunicação e aprendizado (BERRY; BERRY, 2007).
Enquanto, por um lado, o modelo de interação nacional assume que estados interagem com outros em uma base geográfica nacional, por outro, o modelo regional considera que estados são influenciados por outros que estejam geograficamente mais próximos, por meio do aprendizado e da competição – havendo quem entenda que só há difusão nos casos em que os estados dividam fronteiras (modelos de vizinhança) ou dentro de regiões (modelo de regiões fixas) (BERRY; BERRY, 2007). Esse modelo remete às redes informais, que também têm sua importância ao gerar aprendizado entre estados vizinhos, contribuindo para a difusão de políticas em âmbito regional (MOONEY, 2001).
O modelo de líderes e retardatários assume a existência de estados pioneiros e outros que copiam, presumindo a existência de um efeito regional, em que estados copiam um estado
pioneiro dentro de uma mesma região geográfica (BERRY; BERRY, 2007). Entretanto, é possível que um estado líder adote um programa, aumentando a possibilidade de que outros estados o adotem independentemente da localização geográfica, necessitando-se, porém, de um referencial teórico anterior que permita classificar os estados como pioneiros em uma base geográfica ampliada, como a nacional, por exemplo (BERRY; BERRY, 2007).
O modelo de isomorfismo entende que um estado é mais propenso a tomar como referência uma inovação de outros estados similares, permitindo depreender antecipadamente prováveis consequências de se adotá-la. Observa-se que se pode ter um efeito geográfico em uma mesma região, bem como associado a outras conexões culturais e históricas, a partir de características econômicas e políticas (ideológicas) (BERRY; BERRY, 2007).
Por fim, o modelo de influência vertical entende que o governo nacional assumiria um papel similar ao do estado pioneiro, do modelo de líderes e retardatários. A diferença reside em que as motivações para que um estado copie um governo nacional vão além do aprendizado. Em alguns casos, pode-se ter uma situação em que os governos nacionais determinam atividades aos estados. Em outros casos, pode haver incentivos do ente nacional para que os estados adotem uma política (BERRY; BERRY, 2007).
Sobre os fatores internos, destacam-se as características políticas, econômicas e sociais do próprio ente federado. As características econômicas e sociais, por exemplo, apontam que uma situação fiscal saudável tem um impacto positivo na propensão de o governo adotar uma nova política. Questões como PIB per capita e nível de urbanização são considerados fatores internos que também afetam a decisão de adotar ou não uma inovação em política pública (BERRY; BERRY, 2007).
No que se refere às características políticas, tem-se, por exemplo, a capacidade governamental das unidades em relação ao perfil do legislativo local, em aspectos como fragmentação partidária. Além disso, incentivos políticos, como a competição política, gerariam maior probabilidade de a replicação política ocorrer, pois atores competem por votos prometendo inovações, o que levaria a crer que unidades com maior competição política copiariam inovações em programas sociais (BERRY; BERRY, 2007). Outro fator interno pode ser a ideologia partidária. Compreende-se que esta pode influenciar atores políticos, o que pode ser constatado no fato de que políticos com ideologias políticas distintas difeririam nas decisões de emulação (BERRY; BERRY, 2007).
No Brasil, por exemplo, identifica-se o efeito de ideologia partidária de esquerda ao estudar a difusão de programas sociais no Brasil, apontando que ideias e políticas de ideologia mais à esquerda são transmitidas por meio de redes sociais, o que leva a um processo de
emulação de políticas (SUGIYAMA; 2008, 2012). Assim, determinantes internos, como ideologia de prefeitos, podem se conectar a agentes políticos, em que a promoção ativa de uma política específica pode ser realizada por um partido político em combinação com uma organização internacional ou uma organização não governamental, em um contexto em que lideranças partidárias trabalham em conjunto com redes de políticas públicas que contenham outras organizações que não sejam partidos (WAMPLER, 2008).
Esse tema específico dos agentes políticos é tema da próxima subseção, assim como os aspectos geográficos, mencionados anteriormente, que se relacionam a alguns dos aspectos estruturais a serem considerados.
2.3.2 O papel de atores políticos e os fatores estruturais
Conforme já exemplificado na subseção anterior, Wampler (2008), ao estudar o efeito de ideologia partidária, indica o papel de lideranças partidárias no processo de difusão de políticas, destacando o papel de políticos. Evans, por exemplo, amplia essa noção de atores e indica quais agentes estariam por trás de processos de transferências: políticos, burocratas, empreendedores políticos, incluindo think-tanks, instituições de conhecimento, acadêmicos e outros especialistas, grupos de pressão, instituições globais de financiamento, organizações internacionais e instituições supranacionais (EVANS, 2009).
Um destaque pode ser dado aos chamados empreendedores de políticas públicas. Mintrom (1997b), por exemplo, aponta especificamente a importância dos empreendedores de políticas públicas como uma classe relevante de atores políticos, cujas presença e ações podem significar um aumento na probabilidade de consideração legislativa e adoção de inovações (MINTROM, 1997a). Entretanto, Wampler (2008) pondera que empreendedores devem ser diferenciados de defensores em redes de políticas públicas, em decorrência inclusive das diferentes capacidades de mobilizar recursos. A difusão de uma política através de redes de políticas públicas tende mais a gerar defensores de políticas e adotantes formais do que empreendedores propriamente ditos.
Vale ainda destacar as comunidades epistêmicas. Para Hass (1992), essas comunidades podem ser definidas como uma rede de profissionais com expertise e competência reconhecidas e uma posição autoritativa para um conhecimento de política pública relevante dentro de uma área de domínio, na medida em que se consolida em uma força burocrática dentro da administração pública. Os atores envolvidos nessa comunidade se relacionam sob as seguintes perspectivas: i) compartilham um conjunto de crenças e normas, que proveem uma base de valor; ii) compartilham
crenças causais, que derivam de suas práticas de análises; iii) compartilham noções de validade; e iv) apontam para um projeto comum em política pública (HASS, 1992).
Em síntese, o fator agência é importante e acaba sendo mais estudado em pesquisas que abarcam uma noção de transferência de políticas (policy transfer) entre poucas unidades, pois geralmente é possível apontar mais claramente a atuação de agentes ou organizações (COÊLHO, 2016). De toda a maneira, ao passo que se destaca o papel de agência, é igualmente relevante considerar as estruturas que favorecem a atuação de agentes. A importância da estrutura é abordada por Dolowitz e Marsh (2000) quando consideram o papel desta como constrangedora ou facilitadora dos processos de transferência ou difusão de políticas, situando-a em situando-aspectos como complexidsituando-ade dsituando-a políticsituando-a, mídisituando-a, experiêncisituando-as com políticsituando-as situando-anteriores, instituições e regras favoráveis, além de ideologia, proximidade cultural, tecnologia, economia, burocracia etc. (DOLOWITZ; MARSH, 2000; MARSH; SHARMAN, 2010). Nesse sentido, deve-se ter a compreensão de que essas estruturas geram o contexto em que os agentes atuam, constrangendo-os ou facilitando sua atuação.
Como exemplo, ao se considerar a complexidade da política, a difusão depende da própria política pública em si. Políticas complexas tendem a se espalhar mais lentamente, enquanto políticas menos complexas espalham-se mais rapidamente (SHIPAN; VOLDEN, 2012). Berry e Berry (2007) contribuem para a compreensão desses aspectos ao apontarem, por exemplo, que políticas impopulares (como elevação de impostos) seriam menos prováveis de serem adotadas.
Complementa-se, ainda, que Evans, ao teorizar o processo de difusão entre nações, aponta como fator estrutural as relações com entidades como a Organização das Nações Unidas – ONU (EVANS, 2009). Nesse ponto, essas relações envolvem contextos econômicos, tecnológicos, ideológicos e institucionais com capacidade para restringir, mas não para determinar o comportamento dos atores estatais, o que dependeria da ação de agentes internos e externos (EVANS, 2009). Além disso, Lee e Strang (2006) consideram como fator estrutural a proximidade geográfica com uma capital.
Enfim, esses exemplos aqui mencionados apontam o que pode se considerar em matéria de aspectos estruturais. No caso do Brasil, as bases constitucionais e legais do federalismo no país denotam certo aspecto estrutural. Além disso, questões como dependência econômica para capitais e regiões metropolitanas também podem ser compreendidas como aspectos estruturais. Coêlho (2009), por exemplo, ao avaliar a difusão no Brasil, estuda a condição de se fazer parte ou não de região metropolitana e as relações intergovernamentais (entre União e municípios, observando o alinhamento político) como fatores estruturais. Considerando esse último
exemplo, fatores políticos no contexto federativo brasileiro podem assumir um caráter estrutural, para além de fatores como ideologia partidária terem sido apresentados como fatores internos na subseção anterior.
Em suma, assume-se que as relações intergovernamentais (entre esferas de governo) promovem ambientes econômicos, tecnológicos, ideológicos e institucionais com capacidade para constranger ou facilitar a difusão de políticas em prefeituras, conforme a leitura de Evans (2009). Ademais, as instituições relacionadas à variabilidade de temáticas e políticas no Brasil, tais como segurança pública, saúde, saneamento, renda e outras, são distintas, como apontado pela própria literatura de federalismo. Assim, os desenhos institucionais dessas políticas serão tratados neste trabalho como aspectos estruturais.
Nessa linha de raciocínio, até mesmo o PIB per capita, apontado anteriormente como exemplo de fator interno a partir da leitura de Berry e Berry (2007), pode ser considerado como fator estrutural no Brasil, especialmente quando considerado como indicador de desenvolvimento econômico.
Essas questões estruturais apontadas se aproximam do neoinstitucionalismo na ciência política, considerando uma visão mais ampla do que se chama de instituições. Consideradas como padrões relativamente duradouros da vida política e social (expressas por meio de normas, regras ou procedimentos), as instituições cumprem um papel importante nos processos políticos, visto que estruturam o comportamento e não podem ser modificadas facilmente ou instantaneamente (MAHONEY et al., 2010).
Feitas essas colocações, a próxima seção se debruçará sobre um tema ainda desafiador nessa literatura: os resultados dos processos de difusão.