Financiamento de campanhas na perspectiva dos financiadores

Esta tese aborda o financiamento de campanhas eleitorais desde o ponto de vista dos atores que financiam ou que podem financiar as campanhas eleitorais. Sabe-se que os regimes poliárquicos tendem a permitir que os diferentes grupos se engajem na promoção de seus interesses via representação política (DAHL, 1971). Como esses grupos podem competir entre si para aumentar sua representatividade perante o Estado, o regime poliárquico torna-se equilibrado, em teoria, diante da impossibilidade de quaisquer dos grupos se tornar dominante (FIGUEIREDO FILHO, 2005). Portanto, questão chave é a garantia do pluralismo, identificado entre outros pontos com satisfatórios e equilibrados níveis de competitividade entre os atores em jogo.

A questão central nesta abordagem é compreender porque estes atores se engajam financeiramente no processo eleitoral, ou porque seriam levados a se engajar e quais os níveis de competividade presentes nas arenas em que se

9 _{Talvez a obra mais emblemática nesta perspectiva seja “Voting with dollars: A new paradigm for} campaign finance. New Haven & London: Yale University Press, 2002”, na qual Bruce Ackerman e Ian Ayres inauguram uma nova abordagem paradigmática na problemática relação dinheiro versus democracia, com a tese do “Patriot dollars”.

dá o jogo democrático. Além desta resposta, outras questões também precisam ser apuradas nesta abordagem, para saber: Qual a relação travada entre financiadores e a possível influência nos processos políticos decisórios? Que incentivos institucionais podem ser criados para fomentar o financiamento privado sustentável? Financiamento de campanhas pode ser considerado uma moderna forma de participação política dos cidadãos?

Quando se pensa no financiamento privado oriundo de empresas ou grupos econômicos é quase inevitável imaginar o impacto direto dos interesses econômicos na política. Esse alerta é feito de forma contundente por Manin, Przeworski e Stokes (2006). O fato é que para se apresentar aos eleitores, os partidos e candidatos precisam arrecadar fundos. Quando esses fundos vêm de interesses particulares, a pergunta lógica a ser fazer é: o que eles esperam em troca? É a reflexão singela que fazem os autores:

Presumidamente, se Philip Morris Co. Inc. contribui em 1996 com mais de US$ 2.5 milhões para o Comitê Nacional Republicano (New York Times, 28/01/1997, p. 3) deve ter esperado pelo menos US$ 2.5 milhões em favores; de outra forma seus dirigentes poderiam ter sido despedidos pelos acionistas (MANIN, ET AL, 2006, p. 113)

Nestes termos, Mancuso (2012) realizou a revisão das pesquisas empíricas na literatura nacional acerca de determinantes e resultados de contribuições e gastos eleitorais no Brasil, com ênfase no financiamento eleitoral empresarial. Ao abordar indiretamente o que estamos chamando aqui de perspectiva dos financiadores o autor traçou duas clivagens: benefícios para

financiadores e determinantes do investimento eleitoral.

1.2.1.1 Como financiadores podem se beneficiar?

Nesta abordagem, normalmente traduzida por práticas de lobbying, o

financiamento eleitoral constitui-se variável independente, explicativa dos resultados obtidos pelos financiadores, ou seja, trata-se de responder se determinadas variáveis econômicas de desempenho dos financiadores (empresas privadas) podem ser explicadas pelo financiamento eleitoral realizado.

os fins aqui almejados basta enumerar quais seriam os virtuais benefícios empresarias já pesquisados que potencialmente poderiam ser explicados pelo financiamento eleitoral, ou controlados como variável dependente, a ser explicada em relação ao financiamento eleitoral, quais sejam: acesso ao financiamento de bancos públicos (sobretudo BNDES); obtenção de contratos com o governo; desempenho econômico (aumento do valor de mercado do estoque de ações) das empresas que financiam campanhas; proteção comercial (desvios da Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul); benefícios tributários; benefícios em geral obtidos de forma ilícita (segundo informes divulgados na imprensa). Portanto, nestas pesquisas elencadas por Mancuso, todas estas variáveis seriam dependentes, isto é, explicadas pelo financiamento eleitoral alocado por empresas a candidatos e partidos

Além destes benefícios, Speck (2012) elenca uma série de favores que as empresas potencialmente poderiam receber em troca do financiamento de campanhas, dentre os quais, desconsiderando aqueles já mencionados no trabalho de Mancuso: favorecimento em processos de fiscalização; favorecimento em decisões políticas exaradas pelo executivo (obras públicas, investimentos públicos, etc.), ou legislativo na aprovação ou prioridade em projetos de interesse dos financiadores.

Nesta tese, o financiamento eleitoral também será variável explicativa em todos os modelos, como será demonstrado mais a frente. Em particular, espera-se testar se o volume de financiamento, ou a variação no volume de financiamento alocado por um doador pode explicar reiteração, resultado eleitoral em função da reiteração e resultado eleitoral em função do perfil do financiador.

1.2.1.2 O que explica o financiamento eleitoral?

Quando o objetivo é responder sobre os determinantes do investimento eleitoral, o financiamento passa a ser a variável a ser explicada, portanto

dependente, e o que se busca compreender então é quais são as causas para a ocorrência do financiamento privado. Dito de outro modo, quais são as

variáveis determinantes do financiamento.

observadas, a tentativa de explicar porque os financiadores contribuem para campanhas sob três vieses, que abarcam conjuntos de outras variáveis:

políticos (participação base apoio presidente congresso, magnitude distrito,

trajetória política, nº. de filiados por partido na UF, pertença partido situação na UF e influência por pesquisas opinião); econômicos (setor econômico, nível de associativismo, magnitude econômica do distrito eleitoral, PIB per capita, urbanização, coeficiente de Gini, presença nas transmissoras de TV) e gênero.

Mancuso destaca neste trabalho (2015) que apesar do grande número de variáveis mobilizadas e dos avanços das pesquisas, é presente ainda um amplo espaço especulativo no que tange às explicações das razões dos financiadores, com uma série de questões abertas, dentre outros problemas pendentes de respostas que somente a empiria poderia fornecer, tais como: de que forma se dá a tomada de decisão? Quem toma a iniciativa? Que critérios são utilizados para definir o financiado? Qual é a proporção de "investimento

eleitoral" bem sucedido? Esta tese espera contribuir nesse debate em

particular, conforme ficará ilustrado nos modelos de análise desenvolvidos à frente.

Vislumbradas as diferentes perspectivas segundo as quais o problema do financiamento eleitoral pode ser encarado (competidores e financiadores) ficam claras as diferenças de abordagem. Resta, contudo, aberto o problema da causalidade com relação à possibilidade de constrangimento do dinheiro nos resultados eleitorais, apesar de que as pesquisas possam apurar o peso da correlação entre uma coisa e outra (MANCUSO e SPECK, 2012, PEIXOTO, 2012). Mesmo os dados que aparentemente indicam o crescimento dos custos das campanhas eleitorais no Brasil podem ser representativos da efetividade de constrangimentos institucionais que estariam gerando uma maior efetividade nas prestações de contas. Nesse sentido, as alterações no marco regulatório deveriam atentar não para o que o dinheiro possa dizer por si só, mas principalmente, para o conjunto de variáveis envolvidas em toda a dimensão da política e para a fluidez (ISSACHAROFF E KARLAN, 1999, DUSCHINSKY, 2002), que lhe é característica.

Sabe-se ainda muito pouco a respeito das motivações de financiadores (SPECK, 2016, MANCUSO, 2015, HOROCHOVSKI et al 2015).

Nesse corolário é que a identificação de todo o financiamento eleitoral que foi injetado por atores econômicos que comparecerem reiteradamente para financiar o processo político eleitoral pode evidenciar, por si, o perfil dos financiadores.

Assim, se Samuels, tratando sobre o sistema de financiamento eleitoral brasileiro já alertava há cerca de 20 anos para e a crônica escassez de financiadores eleitorais no Brasil (SAMUELS, 2001b; 2001c) os dados das últimas eleições não somente demonstram a pertinácia dessa situação como uma concentração de recursos em poucos candidatos e financiadores, como já se alertara alhures (MANCUSO & SPECK, 2014). Tal situação pode ser agravada, em certa medida, com um cenário fechado a novos financiadores, dado o alto custo financeiro para igualar ou suplantar o padrão de influência política alcançado por doadores se, além de pesados e concentrados, como já havia sido demonstrado pela literatura, atuam também de maneira reiterada entre os ciclos eleitorais, como será investigado nesta tese.

Se confirmado um universo importante de financiadores reiterados, um dos efeitos desses achados pode ser a configuração de um cenário mais ou menos fechado - por mais paradoxal que possa parecer - a novos financiadores. Por outro lado, esse cenário também poderá indicar o grau de compromisso dos atores econômicos com as regras do jogo, tais como estavam postas. A ausência de empresários veteranos doando seus recursos de modo reiterado poderá ser indicativo de uma baixa confiabilidade no sistema de financiamento político por parte dos financiadores (SAMUELS, 2001), o que será investigado nos modelos de análise de dados coligidos para esta tese.

1.2.1.3 Qual a natureza do financiamento eleitoral

De modo geral, como destacado ao longo desta tese, é forte a discussão a respeito da natureza final do processo de engajamento financeiro de empresas privadas. Este debate se articula diretamente com os diferentes perfis de financiadores que serão identificados nesta tese. A verificação de um grande contingente de financiadores vinculados levaria a afirmar motivações ideológicas dos doadores que manteriam doações através do

tempo, independentemente dos resultados eleitorais obtidos no curto prazo porque seriam movidas por interesses estruturais de longo prazo. Por outro lado, a verificação de doadores oportunistas, em sua maioria (como podemos dizer que seriam os doadores que rotulamos como estratégicos e desvinculados neste trabalho) levaria a reforçar que os financiadores seriam movidos por interesses de curto prazo, buscando retornos diretos derivados de seu engajamento financeiro com as campanhas eleitorais.

Observando a literatura é possível identificar que os autores pressupõem, de modo muito geral, pelo menos quatro naturezas distintas para o financiamento eleitoral:

i) identificado-o exclusivamente e diretamente com a corrupção do sistema político eleitoral. O financiamento eleitoral privado por pessoas jurídicas nesta visão é tido como um mal em si - tomando-o como um aspecto negativo a ser combativo e proibido, visto que macularia o processo democrático, manifestando-se como causa primordial da corrupção política (CAGGIANO, 2001; ZOVATTO, 2004; RIAL, 2005; TEIXEIRA FILHO10_{, 2013);}

ii) encarando-no como uma forma de participação republicana própria à democracia. O engajamento financeiro eleitoral, nesta vertente, é concebido como espécie de participação política, em que, portanto (e esta é uma conclusão minha) o financiamento eleitoral se aproxima de uma contribuição com propósitos republicanos (ANSOLABEHERE, FIGUEIREDO E SNYDER JR. 2003);

iii) postulando que o financiamento privado é uma forma de investimento empresarial não necessariamente legítimo e vinculado ao conceito de lobby. Nesta linha, o financiamento privado é tido como modalidade de investimento do setor empresarial, que não necessariamente busca retornos legítimos que seriam obtidos como contrapartida a este investimento. Inobstante, este conjunto de autores não reclama a supressão pura e simples do financiamento empresarial. Para estes autores, variadas seriam as motivações que levariam a que financiadores investissem no processo eleitoral e demandam uma

10 _{Destaca-se, por todos, o posicionamento de Teixeira Filho, em particular, para quem: “O} atual processo gera uma aproximação viciada entre candidatos e financiadores, numa relação de dívida de um para com o outro. Tal fato fica comprovado nas casas legislativas através dos inúmeros escândalos de relação promíscua entre estas e empresas particulares” (2013, p. 27).

compreensão mais aprofundada. Estas motivações seriam: empréstimos junto

ao BNDES (CLAESSENS, FEIJEN & LAEVEN 2008; LAZZARINI,

MUSACCHIO, BANDEIRA DE MELLO & MARCON 2011; ROCHA, 2011, in MANCUSO, 2015), benefícios tributários (MAETÊ GONÇALVES, 2011) e

contratos com o poder público (BOAS, HIDALGO & RICHARDSON 2012 In

MANCUSO, 2015; FONSECA, 2017);

iv) encarando-o como uma forma de investimento empresarial legitimo. Cada uma destas formas dialoga com os perfis de financiadores identificados nesta tese, mas, em particular, esta última será objeto de um maior detalhamento. O engajamento eleitoral, embora não constitua necessariamente um fator negativo por si mesmo, está longe de ser desinteressado e, por conseguinte, é tomado como modalidade de investimento legítimo pelos financiadores (SPECK 2010, 2016, CERVI, 2010, MANCUSO, 2012, BRONARS & LOTT 1997; SANTOS et al., 2014; WELCH 1982, JACOBSON, 1978; LEVITT, 1994; HEANEY, 2010, REIS, 2008). Esta forma de compreender o financimaneto se elinha ao suposto teórico desta tese. Em alguma medida espera-se demonstrar que os resultados encontrados neste trabalho se coadunam com este entendimento, reforçando-o.

Já se demonstrou que quando a maioria de cadeiras no Senado – que anteriormente pertencia ao Partido Republicano –, passou para o Partido Democrata, o valor das ações das empresas que contribuíram aos democratas aumentou no mercado sem que houvesse indícios de favorecimento ilícito (JAYACHANDRAN, 2004 apud FONSECA, 2017).

No mesmo sentido Claessens, Feijen & Laeven (2008, In MANCUSO, 2015) identificaram o aumento do valor de mercado do estoque de ações das empresas doadoras em geral e, principalmente, das empresas que doaram para candidatos vencedores, incumbents e ligados a partidos da base de apoio ao presidente.

Na mesma vertente, Kruger (2007) encontrou associações estatísticas fortes e significativas entre a presença de financiamento e o porte da empresa, o setor e a sua rentabilidade, identificando partidos e candidatos patrocinados pela empresa como partícipes de uma rede de stakeholders. Essa interação da empresa com o seu meio pode ser desenvolvida através de contratos

relacionais com seus stakeholders salientes (BANDEIRA-DE-MELLO, 2006 apud KRUGER, 2007), sendo que “Compreende-se por stakeholders salientes aqueles grupos que estão direta ou indiretamente relacionados à empresa e que afetam e/ou são afetados por ela”. Salienta-se que os recursos decorrentes da relação empresa vs. stakeholders são recursos não-negociáveis (DIERICKX; COOL, 1989 apud KRUGER, 2007, p. 13), “ou seja, desenvolvido e acumulado na empresa, será valioso, raro e difícil de ser imitado pelos concorrentes, trazendo desta forma vantagem competitiva para as empresas”. Nessa linha, o financiamento não passa de uma modalidade de investimento incorporado nas estratégias de marketing de uma determinada empresa e os partidos ou candidatos seriam os stakeholders inseridos em um amplo sistema de influências recíprocas (McGUIRE; SUNDGREN; SCHNEEWEIS, 1988; ADAMS; HARDWICK, 1988 apud KRUGER, 2007). Este fator ficou evidenciado em alguma medida com a identificação realizada pela Polícia Federal e pelo Ministério Público Federal (MPF) de um sistema estruturado de pagamentos identificado na empresa Odebrecht11_{: “nas palavras do Procurador Carlos} Fernando dos Santos Lima envolver funcionários com divisão Clara de atribuições um sistema informatizado para controle de entrada e saída de milhões de reais e toda uma estrutura de contabilidade clandestina” (FOLHA, 2017).

Em cada uma destas análises ora o financiamento de campanhas eleitorais é tomado como variável dependente, ora como variável independente. A despeito de como ocorra o tratamento da variável, os supostos acima sempre estarão presentes. Por exemplo, o trabalho de Cunha, Silotto e Araújo (2015) buscou responder se o volume de financiamento de campanha varia em função do nível de capital político individual. Assim fazendo, ainda que implicitamente, adota o pressuposto de que financiadores buscam retornos para o investimento de que se reveste a doação para campanhas eleitorais. Os autores verificaram que candidatos com alto capital político recebem volume de financiamento de campanha consideravelmente

11 _{As investigações no âmbito da Operação Lava Jato demostraram que em algumas} empresas, de fato, incorporaram-se as estratégias de financiamento inclusive nas estruturas organizacionais, criando setores inteiros para organizar e sistematizar o financiamento eleitoral a partidos e candidatos.

maior comparados a candidatos com médio e baixo capital político. Ademais, candidatos com alto capital político possuem maior probabilidade de vitória quando comparados aos seus concorrentes. Os resultados obtidos pelos pesquisadores sugerem, portanto, que “as empresas financiadoras de campanha direcionam, prioritariamente, os investimentos para candidatos que, uma vez eleitos, sejam mais capazes de exercer protagonismo nas arenas institucionais de decisão política”.

Para os fins desta tese, este tipo de achado empírico possui uma implicância direta. Primeiro porque adota o suposto teórico comum a este trabalho: o financiamento é endógeno à política e financiadores buscam converter suas fichas simbólicas de capital em fichas políticas de influência sobre a arena decisória estatal. Afinal, se o financiamento fosse meramente uma modalidade de participação republicana, os financiadores não estariam tão interessados no capital político do candidato. Segundo, porque vale indagar: Se é fato que financiadores de campanha estão atentos ao potencial politico dos candidatos seria igualmente verdadeiro que todos os financiadores possuem as mesmas condições de avaliar esse capital político? Ainda que possuíssem, seria verdadeiro supor que todos partilhassem de interesses idênticos e fossem movidos por interesses comuns?

Estudos como o efetuado por Mcmenamim (2012) e Speck (2016) já demonstraram que isso não é verdadeiro. Há financiadores motivados por princípios pragmáticos, como se costuma supor, mas também por princípios ideológicos (MCMENAMIM, 2012), assim como há financiadores que vão buscar precaver-se, diluindo seus recursos entre os candidatos de maior capital político, como aqueles que vão buscar assegurar a vitória de seu patrocinado, concentrando recursos (SPECK, 2016).

Alguns trabalhos já evidenciaram a multiplicidade de interesses em jogo na decisão de financiar. Por exemplo, se demonstrou que os interesses de financiadores podem ecoar no apoio congressual a determinadas agendas, como a da Confederação Nacional da Indústria (CNI)12_{, por exemplo (ROCHA,}

12 _{A Confederação Nacional das Indústrias (CNI) publica anualmente sua agenda legislativa} com o conjunto de pautas míminas que reputa importantes para o setor indústrial. Disponivel em: http://www.portaldaindústria.com.br/cni/canais/agenda-legislativa-home/sobre-agenda- legislativa/

FIGUEIREDO FILHO, SILVA e SANTOS, 2015).

Em outra linha, olhando para como os financiadores afetam a organização partidária, Krause, Rebello e Silva (2015) concluíram que há evidências de que a interação entre recursos estatais (fundo partidário) e financiamento privado podem estar potencializando uma maior competição partidária no Brasil, já que o efeito dos recursos públicos “seria completamente amortecido pela influência das corporações privadas. Estas, absorvidas por um reduzido número de partidos, associados ao governo ou com potencial de alternativa de poder” (2015, p. 270).

Em outro estudo, já ficou demonstrado que apesar de poucas empresas participarem das eleições, se comparadas ao universo de empresas ativas, a maioria das atividades econômicas estão representadas (SANTOS, 2012), o que, inobstante, não significa que todas se engajem financeiramente do mesmo modo. Controlando o nível de investimento dos doadores, o autor identificou padrões distintos de financiamento de campanha, verificando que segmentos, como o de Construção e o de atividades financeiras tiveram mais da metade do volume de suas doações provenientes dos grandes doadores. Porém, o impacto do financiamento dos maiores investidores não teve o mesmo efeito em outros segmentos, como o de comércio, cuja maior parte das doações foi originada por empresas que doaram menos recursos. No mesmo estudo Santos identificou que a distribuição regional dos recursos, na maioria dos segmentos que tiveram maior investimento nas eleições (construção, atividades financeiras e indústrias de transformação) destinou mais dinheiro para as eleições nacionais, ou seja, para comitês partidários nacionais e candidatos à presidente da república.

Outra questão primária, porém igualmente complexa no que tange às motivações dos empresários ao concluir pelo engajamento financeiro eleitoral já foi colocada por Marcelino (2011). O autor questiona quanto ao momento da decisão de engajar-se. Nas palavras do autor “Or to put it simply, when do donors decide to support a candidate? Do campaign donors learn from opinion the results of public opinion polls? Do opinion polls matter for campaign contributors?” (MARCELINO, 2011, p. 2). Relacionando recursos eleitorais e a posição dos candidatos ao senado nas pesquisas, o autor

concluiu que a decisão de contribuir para a campanha de um candidato favorito não é simplesmente vista como uma única oportunidade no tempo; ao contrário, “é um julgamento que indivíduos e organizações fazem e revisam de acordo com novas informações durante o curso de uma campanha” (MARCELINO, 2011, p. 13). Assim, o grau de crenças sobre a probabilidade de que o candidato escolhido possa melhorar sua posição nas pesquisas influencia a decisão do potencial contribuinte para doar dinheiro para as campanhas. Este achado do pesquisador caminharia no sentido de confirmar um perfil mais pragmático dos financiadores, na medida em que se vinculassem aos resultados das pesquisas eleitorais a respeito das candidaturas. Porém, todos os coeficientes relatados pelo autor mostraram-se fracos.

Seguindo os passos do autor, Heiler, Santos e Viana (2015) identificaram a presença de efeitos das pesquisas sobre o financiamento empresarial nas eleições presidenciais de 2014, concluindo que a divulgação das pesquisas eleitorais interfere nos montantes arrecadados, ou seja,