Financiamento e Parceria: o modelo americano

Nos EUA, o suporte federal às organizações sem fins lucrativos se dá por três principais rotas: diretamente; por meio de subvenções aos Estados e governos locais; por meio de indivíduos que recorrem às organizações/instituições.

Em muitos casos, o suporte público foi extensivo o suficiente para substituir a caridade privada como a principal fonte de rendimento das organizações do terceiro setor. O governo é a mais importante fonte de recursos das organizações sem fins lucrativos do que todas as doações privadas combinadas. A extensão da dependência do terceiro setor dos fundos federais varia entre os diversos setores. Em adição ao financiamento estatal direto, as instituições do terceiro setor também recebem financiamento indireto nas formas de deduções de impostos dos seus doadores61.

De fato, o governo surgiu como a única e mais importante fonte de rendimento das organizações sem fins lucrativos que prestam serviços públicos. A cooperação entre Estado e o setor do voluntariado se tornou a espinha dorsal, o sustentáculo do sistema de entrega do serviço social no país e fato financeiro central da vida das organizações sem fins lucrativos americanas62.

A necessidade de suporte da ação estatal ao terceiro setor pode ser justificada pelos seguintes motivos:

61 _{SALAMON, Lester M. “Partners in Public Service Government: Nonprofit relations in the Modern}

Welfare State”. USA: John Hopkins University Press, 1995, p. 83.

a) Insuficiência de filantropia: no sentido em que se constata a inabilidade de gerar recursos na escala que seja adequadamente suficiente e confiável para enfrentar os problemas sociais das sociedades industriais avançadas. É expresso no conceito de “Free rider”, pelo qual as pessoas deixam para os vizinhos contribuir com a maior parte. Assim, os recursos disponíveis serão menores do que a sociedade considera ótimo. Além disso, essa insuficiência também pode resultar das mudanças e crises econômicas. A tendência é a de que nos momentos de crise, períodos nos quais a ajuda é mais necessária, a contribuição voluntária é menor. O sistema voluntário, a despeito das vantagens em termos de redução dos custos transacionais e da criação de significativo senso de obrigação social e legitimidade, tem sérias dificuldades como gerador de confiável fonte de recursos para responder/atender adequadamente às necessidades da comunidade63.

b) Particularismo: tendência das organizações e dos seus benfeitores focarem subgrupos da população e seus propósitos. Esse particularismo permite que alguns subgrupos da comunidade não sejam adequadamente representados na estrutura das organizações voluntárias e certa tendência de que este setor atenda os pobres que “mais merecem”, deixando os casos mais difíceis para as organizações estatais. Foi observada a duplicidade de organizações e o resultante desperdício de recursos, uma vez que parcela da população é atendida por mais de uma organização, enquanto outras ficam sem assistência/cuidados, o que gera desperdício de recursos64_.

c) Paternalismo: a natureza do setor costuma ser formada por preferências não da comunidade como um todo, mas de membros ricos. Como conseqüência,

63 _{SALAMON, L. (1995), p. 45.} 64 _{Ibidem, p. 46.}

alguns serviços podem ser promovidos enquanto outros desejados pelos pobres são deixados para trás. Eles têm efetivamente o poder de alocar as despesas privadas e os rendimentos públicos sem o benefício do processo de decisão pública e, também, podem criar senso de dependência da parte dos pobres. Assim, a ajuda é providenciada com caráter de caridade e não de direitos65_.

d) Amadorismo: como oposto a formas profissionais de cuidados.

Analisando estas observações, percebe-se que às fraquezas do terceiro setor correspondem os pontos fortes do governo. O governo está na posição de gerar fontes confiáveis de recursos; estabelecer prioridades com base no processo político democrático e não nos desejos dos “ricos”; compensar o paternalismo do sistema caritativo pelo acesso aos cuidados como direito ao invés de privilégio; e melhorar a qualidade dos cuidados com a instituição de padrões de controle de qualidade. Já no que diz respeito ao terceiro setor, ressalte-se a personalização no provimento dos serviços; operação em menor escala; ajuste dos cuidados às necessidades do usuário; e possibilidade de competição entre as instituições provedoras66.

Verifica-se, ainda, que a política fiscal federal envolve subsídios implícitos (isenção das contribuições caritativas individuais e das empresas) e recursos programáticos diretos, que as organizações sem fins lucrativos recebem como resultado de sua participação nos programas federais.

No processo, o governo federal surgiu como um parceiro dessas organizações, financiando operações sem fins lucrativos, encorajando este setor em novos campos e ajudando a criar novos tipos de entidades sem fins lucrativos onde não existiam.

65 _{SALAMON, L. (1995), p. 47.} 66 _{Ibidem, p. 48-49.}

No entanto, esses arranjos não são isentos de estranhamentos. No balanço geral, estas relações têm sido produtivas, provendo recursos necessários para ação das organizações sem fins lucrativos e criando uma ligação útil entre as habilidades públicas e privadas.

Qualquer relação tão complexa quanto esta encontra imensas dificuldades e obstáculos, especialmente se vistos por diferentes perspectivas. Nem governo nem as organizações sem fins lucrativos estabeleceram padrões que serviriam de guia nas suas relações. Por isso, ambos os lados tenderam a ver o relacionamento de suas próprias perspectivas e aplicar padrões que são rígidos e absolutos.

Assim, de um lado, os agentes governamentais preocupam-se com os problemas de supervisão e gerenciamento, assegurando um nível de transparência e encorajando coordenação quando a autoridade é bastante dispersa em instituições independentes. De outro, no âmbito das comunidades filantrópicas a preocupação central tem como objeto três perigos potenciais: a perda de autonomia ou independência; a distorção das missões/objetivos da agência para estarem aptas a participar dos fundos governamentais; a burocratização e super-profissionalização e a resultante perda de flexibilidade e controle local que são considerados os pontos mais fortes neste setor67.

Analisando mais de perto, a principal preocupação das entidades do terceiro setor na relação com o governo é a perda de sua independência, especialmente pelo formato em que elas se formaram – contestação e agente de mudança política e social. A partir do momento em que passa a ser “agente” do Estado, esse argumento se vai, perde esta capacidade e fica vulnerável a retaliação política. Mais

do que isso, passa a realizar atividades que se encontram nas prioridades estabelecidas pelos governos mais do que das comunidades a que servem.

Contudo, o impacto do controle dos fundos governamentais sobre as organizações de serviço social voluntário pode ser muito menor do que costumeiramente se acredita. A noção de que o setor é independente, depois de tudo, também tem que ser desmistificada. Financeiramente, o setor é quase inevitavelmente dependente: ou aos fundos de fontes privadas, ou públicas. E historicamente, os fundos privados têm vindo geralmente com amarras tão onerosas e ameaçadoras à independência da organização como a de qualquer governo.

Outra preocupação com relação à questão da independência é a de que os fundos governamentais possam distorcer as missões das entidades, constrangendo- as a concentrar seus esforços em áreas que podem não coincidir com o que as entidades pensam ser importante ou gostariam de fazer68. Aqui, ainda mais, pressões aos propósitos da agência podem também emanar de fontes dos fundos privados não governamentais. Estas fontes freqüentemente têm suas próprias prioridades e preocupações que podem ou não estar de acordo com as prioridades das instituições voluntárias.

O outro assunto envolvendo financiamento governamental do terceiro setor tem sido a preocupação que o envolvimento com programas governamentais tende a produzir um não desejado nível de burocratização e profissionalização na entidade que recebe esses recursos.

Na prática, isto significa que as necessidades do governo por economicidade, eficiência e transparência/responsabilização devem ser temperadas pelas necessidades do terceiro setor no nível de autodeterminação e independência do

controle governamental; mas aquele desejo de independência deve ser abrandado pelas necessidades governamentais para adquirir equidade e ter certeza de que os recursos públicos estão sendo utilizados para os propósitos desejados.

As parcerias forjadas nos EUA entre governo e terceiro setor oferecem a oportunidade de combinar as vantagens da prestação de serviços pelas entidades voluntárias com os rendimentos dos impostos e do democrático estabelecimento de prioridades do governo.

Essas parcerias obtêm vantagens como forma de prestação de serviços em grande parte por causa das características das organizações do terceiro setor que refletem o papel que elas têm tradicionalmente desempenhado não somente como contribuição a eficiência, mas como mecanismos para promover outros importantes valores sociais, como liberdades individuais e de grupo, diversidade, senso de comunidade, ativismo cívico, cidadania e caridade.

O terceiro setor também oferece um número de vantagens práticas na prestação de serviços sociais, tais como: o significante nível de flexibilidade resultante da relativa facilidade com que as agências podem formar e desarranjar e a proximidade da direção e o campo de ação; o setor freqüentemente começa trabalhar particulares áreas antes do desenvolvimento de programas governamentais nestas mesmas áreas; geralmente em escala de operação, provém grande oportunidade para adaptar serviços às necessidades dos usuários; um nível de diversidade quer no conteúdo dos serviços, quer na estrutura institucional com que elas são providas; a grande capacidade de evitar fragmentadas abordagens e concentrar em todos os tipos de necessidades para tratar a pessoa ou a família ao invés de problemas isolados; grande acesso aos recursos da beneficência privada e

trabalho voluntário que podem realçar a qualidade do serviço prestado e alavancar os recursos públicos69.

É necessário mencionar que o envolvimento governamental é desejável nas iniciativas das associações voluntárias, principalmente, em razão de quatro aspectos que merecem consideração:

Financeiro: as doações privadas e as atividades voluntárias permanecem vitalmente importantes, mas não parece razoável esperar que essas fontes possam ser contadas para gerar os níveis de sustentação necessários a esses tipos de serviços, incluindo serviços sociais;

Equidade: não está somente na melhor posição de financiar, mas também na melhor posição de assegurar a distribuição equitativa dos recursos entre regiões do país e segmentos da população. Os recursos doados por entidades privadas podem ou não estar disponíveis onde as necessidades deles são maiores. Por outro lado, pode não estar disponível o número suficiente de entidades com experiência e capacidade para prover certos serviços em determinados locais, fazendo-se necessária a execução desses serviços diretamente pelo poder governamental;

Diversidade: existem áreas em que as organizações não se desenvolvem e casos em que atingem pequenos grupos. Assim, o estímulo estatal, incluindo o incentivo a entidades lucrativas, é necessário para garantir certo nível de diversidade no sistema de prestação de serviços.

Estabelecimento de prioridades públicas: o ponto central de uma sociedade democrática é que a esfera pública seja capaz de estabelecer prioridades através de um processo político democrático. A completa dependência das

iniciativas do setor privado rouba do público essa oportunidade e deixa o estabelecimento das prioridades nas mãos daqueles que detém o controle das fontes privadas70.

Destarte, o papel do Estado requer que as instituições sem fins lucrativos incluam a contabilização dos gastos dos recursos públicos, a aderência aos propósitos para os quais os fundos públicos são autorizados e a obrigação de não ser discriminatórios. A chave do sucesso está em encontrar o ponto de equilíbrio

entre o legítimo interesse público, consubstanciado na

transparência/responsabilização, e as características que fazem das organizações do terceiro setor parceiras para os governos.

O modelo americano de cooperação entre Estado e terceiro setor combina as vantagens do modelo estatal, como um mobilizador de fontes, com as vantagens como prestador de serviços do terceiro setor. Potencialmente, pelo menos, isto torna possível o estabelecimento de prioridades e arrecadação de fundos para solução de problemas comunitários por meio de um processo político democrático, ao mesmo tempo em que se evita a dependência exclusiva em larga escala do aparato estatal burocrático para prestar os serviços. E isto torna vantajoso, também, sobre a dedicação em menor escala das entidades do terceiro setor sem deixar a determinação dos serviços prioritários exclusivamente nas mãos do privado. Além disso, permite a sustentação de uma rede de instituições que engajam cidadãos na solução dos problemas da comunidade, o que promove uma valorização nacional do pluralismo e da ação cidadã.

A despeito de todas essas potenciais vantagens, este sistema de parceria tem também problemas. Por um lado, apesar da escala e importância, este sistema

evoluiu ao seu modo com pequena sistemática de compreensão dos papéis e responsabilidades dos respectivos parceiros e a pequena consciência pública que cerca a formação destas parcerias71.

Sob o ponto de vista das organizações, elas têm sido afligidas pela contabilização e por todos os papéis e requerimentos impostos pelo governo e pelo impacto da regulação governamental em suas operações. Existe também a preocupação com a potencial diluição da fronteira do controle das entidades, com os agentes governamentais assumindo papéis cada vez maiores na operação das organizações e, ainda, a tendência do governo em encorajar a profissionalização e burocratização destas entidades. A vertical fragmentação das estruturas dos programas governamentais também causou problemas, tornando difícil para as entidades o modo de efetuar a abordagem dos problemas humanos e sociais.

Por parte dos organismos estatais, eles têm freqüentemente encontrado dificuldade de exercer adequado controle sobre os gastos dos recursos públicos, e, geralmente, encontram necessidade de suportar uma variedade de serviços cuja existência de redes de organizações pode prover mesmo quando não é totalmente consistente com o que a legislação ou necessidades da comunidade podem requerer.