Nesta seção procurar-se-á verificar qual o peso do mecanismo da renúncia fiscal sobre os cofres públicos e sua participação nos custos indiretos de manutenção do sistema
democrático brasileiro. Portanto, trata-se de um custo público, pois há perda de arrecadação tributária, através da isenção de Imposto de Renda concedida às emissoras de radiodifusão, que são obrigadas a transmitir o HGPE.
Boa parte dos estudos sobre o horário eleitoral gratuito aborda questões como o discurso político, as formas de apresentação em cena, a questão ética, mas não necessariamente o aspecto financeiro16. As pesquisas são ainda menos disponíveis, tomando como referência o custo dessas veiculações e o volume da renúncia fiscal.
A relevância desse formato de financiamento público indireto destaca-se dos demais pelo aspecto da visibilidade que proporciona aos partidos e aos candidatos, condição essa que vai impactar diretamente na competitividade do sistema partidário-eleitoral, pelo respaldo financeiro atribuído aos veículos de radiodifusão e pelos custos dos espaços midiáticos.
No Brasil, assim como em boa parte das democracias modernas, o sistema de radiodifusão de sons e imagens compreende uma atividade que se dá mediante concessão pública às emissoras de rádio e televisão17. O Estado, por sua vez, exerce a regulação desse mercado, por um conjunto de leis18, cabendo ao Ministério das Comunicações a responsabilidade de conceder as permissões para o usufruto das concessões e normatizar e fiscalizar tecnicamente o conteúdo de cada programação através da Agência Nacional de Telecomunicações19 (ANATEL).
Paralelamente às instituições de normatização e controle do sistema de comunicação, foi criado o Conselho de Comunicação Social (CCS20), que funciona como um instrumento de apoio às questões relativas aos veículos de comunicação. A composição do CCS abrange todo o sistema de comunicação (rádio, televisão e imprensa escrita), além de representantes das áreas técnicas e artísticas (jornalismo, artes, rádio, cinema e vídeo, engenharia de comunicação) e membros da sociedade civil21 (Marques, 2006; Brittos e Nazário, 2007). Em
16 Para maiores esclarecimentos a esse respeito, ver autores como: Afonso de Albuquerque; Alessandra Aldé;
Gustavo Venturi; Leandro Piquet Carneiro; Marcos Figueiredo; Márcia Jardim; Márcia Ribeiro Dias; Mauro Porto; Rogério Schmidt; Venício de Lima; Vladimyr Lombardo Jorge; Wilson Gomes, entre outros.
17 Ver artigo 21 Constituição Federal de 1988: que estabelece: “compete à União: XI – explorar, diretamente ou
mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; e XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens” (Emenda Constitucional nº 8, de 1995).
18 Ver Lei nº 9.472, de 1997, que estabelece a concessão de serviços de telecomunicações a partir da delegação
de prestação de serviços, mediante contrato por tempo determinado, sendo remunerada pela cobrança de tarifas dos usuários ou por receitas alternativas, estando sujeitas aos riscos empresariais.
19 Ver Decreto nº 3.965, de 2001.
20 Ver Lei nº 8.389, de dezembro de 1991, conforme estabelecido pela Constituição Federal de 1988. Somente 10
anos depois, o CCS começou a vigorar na prática (Marques, 2006).
21 O CCS é composto por 13 membros e seus suplentes, distribuídos conforme as especificações prévias. De
relação à decisão sobre a concessão de canais de rádio e de televisão, bem como a renovação de suas licenças é atribuição do Congresso Nacional, com base em parecer de uma “comissão consultiva” do CCS. Essas questões não serão objeto de análise neste trabalho, não por serem menores, mas por não comporem os propósitos desta tese.
A proposta dessa seção é quantificar a renúncia fiscal concedida pelo poder público às emissoras de rádio e televisão pela cessão dos espaços de veiculação dos programas partidários e eleitorais, de acordo com a legislação.
Para se entender como funciona a renúncia fiscal nesse caso, é necessário ter claro que: (1) as emissoras cedem espaços para os partidos (para as propagandas partidárias e para as propagandas eleitorais), durante o período e o tempo determinados pela legislação; (2) os partidos (e os candidatos) não pagam às emissoras de radiodifusão pelos espaços de veiculação; e (3) o Estado não desembolsa, diretamente, dinheiro para compensar as emissoras pela cessão dos espaços.
Entretanto, as emissoras de radiodifusão têm direito a deduzir de seu imposto de renda uma fração dos custos relativos à veiculação do HGPE como forma de compensação pela perda de ganhos relativos à comercialização desses espaços (na forma de “lucro cessante22”). O poder público deixa de arrecadar parte dos impostos, o que configura a renúncia fiscal. O que deve ficar claro é que, como se trata de renúncia, não ocorre qualquer desembolso financeiro, apenas uma redução na arrecadação potencial do governo. Portanto, a cessão dos espaços na mídia eletrônica representa custo para a sociedade como um todo.
O valor cobrado pelo tempo e horário da propaganda (em valores de mercado23) é contabilizado de acordo com as transmissões, e, ao final do exercício fiscal, pode ser lançado diretamente no resultado contábil das emissoras (antes da apuração do Imposto de Renda), como contas redutoras do lucro tributável.
A dedução no Imposto de Renda das emissoras constitui uma forma de minimizar as perdas em função da disponibilização dos horários aos partidos políticos24. Ou por outra, pelo fato de não receberem diretamente o valor relativo à cessão dos espaços midiáticos, no caso
comunicação ocupando as cadeiras destinadas aos conselheiros da representação da sociedade civil representa um ponto controverso.
22 O “lucro cessante” refere-se à frustração pela expectativa de ganho, caso não houvesse nenhum impedimento,
legal ou não.
23 A legislação prevê que “(...) o preço do espaço comercializável é o preço de propaganda da emissora,
comprovadamente vigente no dia anterior à data de início da propaganda partidária ou eleitoral (...)”. Ver §1º do Decreto n° 5.331, de 2005, que regulamenta o § único do artigo 52 da Lei nº 9.096, de 1995, e o artigo 99 da Lei nº 9.504, de 1997.
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Ver artigo 99 da Lei n° 9.504, de 1997; Resolução nº 20.988, de 2002, cujo texto legal prevê que: “as emissoras de rádio e televisão terão direito à compensação fiscal pela cedência do horário gratuito previsto na lei”. Ver, também, Decreto nº 3.786, de 2001, confirmado pelo Decreto nº 5.331, de 2005.
brasileiro, as emissoras de radiodifusão têm benefício tributário correspondente a parte do que teriam direito a receber, caso os comercializassem.
Para o cálculo efetivo da renúncia fiscal, deve-se levar em consideração a convivência entre programação normal da emissora e os intervalos comerciais. A regra que define a renúncia concedida às emissoras de radiodifusão toma, por base de cálculo, apenas os espaços comercializáveis (ou os intervalos comerciais) dentro dos blocos destinados ao HGPE (50 minutos ou 30 minutos), e não todo o bloco de veiculação do programa eleitoral. Para esse caso, vale o cálculo do benefício público efetuado anteriormente.
Antes de darmos início aos cálculos da renúncia fiscal, vale identificar os espaços efetivamente comercializados pelas emissoras durante os horários destinados aos programas eleitorais em blocos. Esse cuidado é importante, pois as emissoras possuem, na maior parte do tempo, “programação normal” durante os dois períodos de veiculação do horário eleitoral, além do fato de que os horários de veiculação interferem nos preços das emissoras. Portanto, os tempos dos programas em bloco não são inteiramente comercializados pelas emissoras, que deixam de vender apenas os espaços destinados às propagandas pagas pelos anunciantes naquele horário. Com base nesse critério, obtiveram-se, para cada uma das emissoras, os espaços comercializáveis nos horários de veiculação da propaganda eleitoral gratuita.
Na mensuração desses espaços para o exercício em questão, foram considerados os tempos médios comercializáveis por cada emissora, dentro dos dois blocos (de 50 minutos) de veiculação do HGPE, excluídas as programações normais e os intervalos institucionais. Os dados foram obtidos junto às emissoras de televisão analisadas e foram calculados levando-se em consideração apenas as eleições gerais.
Os cálculos foram tomados a partir das tabelas de preços das cinco principais emissoras para o mês de outubro de 2007 (mesmo período da propaganda eleitoral). Essa consideração é importante, pois, caso as emissoras não fossem obrigadas a ceder os espaços para o HGPE, seria difícil a comercialização de todo esse tempo aos preços praticados pelo mercado, à exceção de produções independentes, que podem ocupar todo o período.
A construção da tabela 15 parte da mesma base de dados trabalhada anteriormente para os cálculos dos espaços cheios, com o diferencial de que, para as pretensões desta seção, o tempo efetivamente comercializável tem importância.
Pode-se perceber a partir dos dados da tabela abaixo que as emissoras, em média, não disponibilizam muito mais que 6min20seg para comercialização nos intervalos, durante o período da tarde. Nesse caso, vale mencionar os dois extremos da média: Rede Record e Rede TV!. Para o período da noite (em horário nobre), as emissoras comercializam, em média,
7min22seg. Para os dois períodos diários, as emissoras não disponibilizam muito mais que 14 minutos para a comercialização de propaganda, dentro do tempo total em que são veiculados os programas eleitorais. A diferença do tempo comercializado, para os dois casos, refere-se às programações normais de cada emissora.
Enfim, as emissoras comercializam, durante a tarde e à noite, por volta de 15% do tempo correspondente aos programas eleitorais. Portanto, o que deveria ser considerado para efeito de cálculo desse custo (ou a “perda monetária” das emissoras) seria o equivalente a esse tempo, e não o bloco cheio com tempo total de 50 minutos por período25. Esse seria o valor do benefício concedido. A tabela 15 ilustra esses dados.
25
Agradeço à publicitária Cláudia Lula Mariano pelos cálculos sobre os espaços midiáticos e as explicações dadas sobre o manuseio desses números.
Tabela 15: Estimativa dos preços praticados pelas emissoras de TV (propaganda eleitoral - blocos) Emissora de TV Exibição programas em blocos Dois blocos diários (50’ cada) Tempo médio da programação (nos 50’)
Tempo médio dos comerciais (nos 50’) Valor médio emissora por período - em R$ (A) Número dias de veiculação (B)
Valor total emissora por período - em R$ (A x B) ∑ períodos/dias por emissora - em R$ Segunda a sábado 13h às 13h50 0:43:10 0:06:50 R$ 1.436.250 39 R$ 56.013.750 Rede Globo Segunda a sábado 20h30 às 21h20 0:44:00 0:06:00 R$ 3.616.800 39 R$ 141.055.200 R$ 197.068.950 Segunda a sábado 13h às 13h50 0:42:00 0:08:00 R$ 671.472 39 R$ 26.187.408 SBT Segunda a sábado 20h30 às 21h20 0:42:00 0:08:00 R$ 1.360.000 39 R$ 53.040.000 R$ 79.227.408 Segunda a sábado 13h às 13h50 0:47:00 0:03:00 R$ 256.554 39 R$ 10.005.606 Rede Record Segunda a sábado 20h30 às 21h20 0:42:00 0:07:00 R$ 4.054.086 39 R$ 158.109.354 R$ 168.114.960 Segunda a sábado 13h às 13h50 0:43:10 0:06:50 R$ 291.200 39 R$ 11.356.800 Rede
Bandeirantes Segunda a sábado 20h30 às 21h20 0:44:35 0:05:25 R$ 521.083 39 R$ 20.322.250 R$ 31.679.050
Segunda a sábado 13h às 13h50 0:43:00 0:07:00 R$ 52.896 39 R$ 2.062.944
Rede TV!
Segunda a sábado 20h30 às 21h20 0:39:35 0:10:25 R$ 227.498 39 R$ 8.872.403 R$ 10.935.347
Valor total (em R$) R$ 487.025.715
As considerações anteriores referem-se aos espaços destinados à propaganda eleitoral. Não tratam da propaganda partidária, que ocorre ao longo de todo o ano (eleitoral ou não), como também não contabilizam os spots durante a propaganda eleitoral. Portanto, para efeito de cálculo comercial dos espaços midiáticos, esses tempos também devem ser considerados.
Com base nessas informações, pode-se estimar o volume da renúncia fiscal pela cessão dos espaços midiáticos. Tal exercício torna-se possível ao se tomar como base de cálculo os preços praticados (apenas) pela mídia televisiva – as cinco maiores emissoras. Os dados apresentados no capítulo sobre o financiamento público indireto, em que se buscou retratar o preço da mídia televisiva, servem como parâmetro para os cálculos aqui apresentados. No capítulo em questão, foi considerado o horário cheio para a veiculação do HGPE.
As explicações sobre o método utilizado fazem sentido ao se ter em conta que a legislação que trata da renúncia fiscal pela cessão dos espaços midiáticos considera, para efeito de cálculo, “a multiplicação do preço do espaço comercializável (grifo nosso) pelo tempo que seria efetivamente utilizado pela emissora em programação destinada à publicidade comercial, no período de duração da propaganda eleitoral ou partidária gratuita26”. Tal diferenciação é necessária porque a maior parte dos espaços em que é transmitida a propaganda partidário-eleitoral seria destinada à veiculação de programação normal, e não comercializável.
Para se calcular o benefício, o Decreto nº 5.331, de 2005, dispõe que “as emissoras de rádio e televisão obrigadas à divulgação gratuita da propaganda partidária ou eleitoral poderão, na apuração do IRPJ, excluir do lucro líquido, para efeito de determinação do lucro real, valor correspondente a oito décimos do resultado da multiplicação do preço do espaço comercializável pelo tempo que seria efetivamente utilizado pela emissora em programação destinada à publicidade comercial, no período de duração da propaganda eleitoral ou partidária gratuita.” E, ainda, que “o valor apurado poderá ser deduzido da base de cálculo dos recolhimentos mensais de que trata o artigo 2o da Lei no 9.430, de 1996, bem como da base de cálculo do lucro presumido.”
Em outras palavras, a legislação considera apenas o “espaço comercializável pelo tempo que seria efetivamente utilizado pela emissora em programação destinada à publicidade comercial”, que corresponderia ao valor cobrado pelas inserções. Portanto, para se calcular o benefício, aplica-se o percentual de 25% a essas exclusões, uma vez que, de acordo com a
legislação vigente, “o tempo efetivamente utilizado em publicidade pela emissora não poderá ser superior a 25% do tempo destinado à propaganda partidária ou eleitoral27”.
A esse respeito, cabe salientar que a identificação do montante da renúncia fiscal, até onde se sabe, é um ponto ainda pouco investigado pela literatura. Não por ser de importância menor. Ao contrário. O volume de dinheiro relativo à renúncia fiscal é, em média, 70% maior que o orçamento do Fundo Partidário. Porém, a complexidade de se identificar esse valor torna a tarefa mais árdua28.
O jornalista Humberto Medina (2002), em matéria veiculada no jornal Folha de São Paulo29, ressalta que a propaganda gratuita destinada aos partidos políticos e transmitidas no rádio e na TV representa, em termos de renúncia fiscal através do IRPJ às emissoras, de acordo com uma estimativa da SRF, o equivalente a R$121,5 milhões em impostos para o ano de 2002. Medina traça os resultados desse ressarcimento tributário às emissoras, a partir de um exemplo hipotético, onde considera que,
(...) se a propaganda gratuita consumisse 100 horas em 2002, as emissoras poderiam considerar que usariam 25 horas para anúncios comerciais. Se fossem faturar R$100 mil nessas 25 horas, teriam direito a excluir R$80 mil do lucro líquido.
Acrescenta ainda, que no ano de 1998, as emissoras de rádio e de televisão tiveram um faturamento da ordem de R$4 bilhões em publicidade, sendo que o valor referente à renúncia fiscal de R$78 milhões representava 1,9% do faturamento. Fazendo uso de dados mais atualizados, o mesmo autor ressalta que,
(...) para um faturamento aproximado de R$5,2 bilhões, obtidos pelas emissoras de rádio e TV, a renúncia fiscal de R$121 milhões representaria cerca de 2,3% do total obtido pelo segmento para o ano de 2002. O valor que a empresa declara de lucro determina o quanto ela pagará de impostos.
Nessa mesma linha, Maurício Dias (2004) apresenta outros dados relativos à renúncia fiscal. De acordo com esse autor, o volume dos benefícios tributários oferecidos como renúncia fiscal pela União às emissoras de rádio e televisão pelo horário eleitoral gratuito, para as eleições gerais de 2002, equivaleria a R$170 milhões30.
27 Ver §3º do Decreto ºn 5331, de 2005.
28 Jairo Nicolau (2005) ressalta as dificuldades em se “obter os valores oficiais das renúncias fiscais”. De acordo
com o autor, as informações mais acessíveis são de caráter jornalístico, que “apresentam quantias que variam entre 200 milhões e 800 milhões de reais”.
29
Ver Medina, Humberto. “Horário eleitoral isenta TVs de R$ 121 milhões em impostos”. In: Folha de São Paulo, p. A-4: “A propaganda gratuita dos partidos políticos neste ano, no rádio e na TV, vai custar caro aos cofres do governo”, de 31 de março de 2002.
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A partir dos dados referentes à renúncia fiscal extraídos do Demonstrativo de Benefícios Tributários (DBT), pode-se constatar os mesmos valores apresentados por Humberto Medina (2002) para o ano de 2002, divergindo do montante destacado por Maurício Dias (2004).
Vale ressaltar que não se explicitam os métodos para se chegar a esses números, e que os cálculos não diferenciam propaganda eleitoral e propaganda partidária.
Para este trabalho, os dados referentes à renúncia fiscal de IRPJ foram obtidos junto à SRF, na Comissão Permanente de Assuntos Tributários (COPAT).
O cálculo da renúncia fiscal é efetuado em três momentos distintos. O primeiro momento é o que se denomina de prévia do Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT – ou Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributária). Essa prévia do demonstrativo é utilizada na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) da União, que, uma vez aprovada, estabelece os parâmetros para a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). O segundo momento refere-se ao próprio DGT, que acompanha o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Por fim, o terceiro momento é o DGT efetivo, que é feito posteriormente e reflete o montante da renúncia fiscal para o exercício, isto é, o que não foi efetivamente arrecadado no período. É produzido com uma defasagem de dois anos por causa das fontes de informações. Os dados efetivos são os mais acurados, porém não estão disponíveis para todos os anos.
Assim, pela ausência de dados para todos os anos, a própria SRF “aconselha” que se utilizem, para efeito analítico, os valores orçados para os DGTs que acompanham o PLOA, pois, além de informarem uma série histórica maior (DGTs anteriores a 2002 não têm valores para o HGPE), os dados “têm melhor qualidade que as prévias da LDO31”.
Vale ressaltar que os dados referentes à projeção orçamentária da União teriam sido obtidos a partir do valor calculado para o exercício de 2001. A construção dos valores da renúncia relativa ao HGPE para os exercícios posteriores foi estimada a partir de projeções, tomando como base o valor efetivo do benefício tributário calculado para 2001, com base na exclusão do lucro líquido do HGPE, aplicando-se, sobre o resultado, a variação do índice de crescimento do IRPJ. Para o exercício de 2001, corresponderiam a R$127,4 milhões32 em abatimentos de impostos devidos pelas emissoras de rádio e televisão.
A partir dos valores estimados pela SRF, foi construída uma relação ordenada dos dados, que podem ser observados no Apêndice IV ao final desta tese. Os valores orçamentários referentes aos benefícios tributários são apresentados de forma conjunta. As informações constantes no Demonstrativo de Benefícios Tributários remetem aos valores concedidos em forma de benefício tributário aos mais diversos segmentos da economia. Entre
31
As informações acerca do entendimento técnico dos procedimentos efetuados para a renúncia fiscal foram repassadas pelo técnico da SRF, Filipe Gama, em 6 de março de 2008.
eles, encontram-se os benefícios concedidos às emissoras de radiodifusão, através da renúncia fiscal, para compensar a cessão dos espaços destinados à transmissão do HGPE33.
O levantamento mostra ainda a proporção desses valores frente a outros índices econômicos, como o Produto Interno Bruto (PIB), a Receita Administrada e, por fim, o que representa essa renúncia fiscal no montante do IRPJ arrecadado pela União34.
A coleta dos dados abrangeu os exercícios orçamentários de 2002 até 2007. Trata-se de estimativas orçamentárias referentes aos gastos governamentais indiretos de natureza tributária (ou gastos tributários35), de acordo com as definições constitucionais36. Tais regras vão definir os critérios de desonerações tributárias37.
Em termos de definições orçamentárias, a SRF ressalta que há “sempre algum grau de convenção ou arbítrio”, o que induz a certa discricionariedade quanto à alocação de recursos, sobretudo na condução das diferentes etapas38 da realização da despesa pública. Essa condição se estende também para os valores referentes à renúncia de impostos, o que deixa claro que pode haver limitações nas informações oferecidas pela SRF (SRF/DBT, 2002).
Os dados apresentados no Apêndice IV se referem aos valores orçados anualmente como forma de benefícios tributários por modalidade de renúncia fiscal pela União. Esses montantes serão efetivamente realizados no ato da declaração de rendimentos para fins de apuração de Imposto de Renda pelas “entidades jurídicas” que executaram quaisquer das