FORMAS DA SUPERAÇÃO DA POBREZA
3) Focalização regional, visto que a pobreza apresenta tal característica.
Rocha afirma que “a forma mais óbvia de reduzir a incidência de pobreza é o crescimento econômico” (ibid., p.246, grifo meu). Afirma isso em função de entender que o aumento do nível de atividade produtiva atua diretamente sobre a redução da pobreza absoluta, o que ficou claramente evidenciado pelos aumentos e reduções da incidência de pobreza ao longo da década de 1980, acompanhando diretamente os movimentos dos ciclos massacra os indivíduos. As oportunidades são uma ilusão: ao pensar que elas existem para todos, o indivíduo se culpa por não saber exercê-las, pelo próprio ‘fracasso’ – quando não há fracasso, nem há culpa.” Mesmo que possa se constituir em um elemento de inclusão social, o financiamento não pode se constituir como um fim em si mesmo, as inovações “devem estender-se para o estímulo ao consumo crítico e ao comércio justo e solidário” (ibid.).
econômicos de curto prazo. Mas essa “redução conjuntural da pobreza”, segundo Rocha, atinge somente aquelas famílias com rendimento per capita aproximado do valor da linha de pobreza.
Uma outra questão apontada pela autora é que, do ponto de vista exclusivo da renda, “o valor associado à eliminação total da pobreza é, de fato, pequeno” (ibid.). Apresenta alguns dados a este respeito. Em 1990, o percentual da renda dos não-pobres, necessário para elevar todos os pobres ao nível da linha de pobreza, era de 3,7%, em termos metropolitanos. Em 1983, numa conjuntura mais grave, este valor era de 7,1%. Já em 1986, num momento mais favorável, o percentual era de 2,4%. 178
Porém, Rocha relativiza esses números, comentando que a pesquisa domiciliar (base para estes percentuais) subestima os rendimentos mais elevados (por subdeclaração), o que implicaria em percentuais menores; esses percentuais baixos favorecem a formação de um consenso político em prol da redistribuição de renda, o que eliminaria a pobreza (do ponto de vista da renda). Ela também atenta para o fato que a renda, por si só, não esgota a questão da pobreza, necessitando que outros fatores sejam conjugados, como o acesso aos serviços públicos (eletricidade, saneamento, educação básica, saúde). Este aspecto explicita um valor bem superior aos percentuais anteriormente apresentados, pois o suprimento desses serviços demandam um investimento substancial.
A autora conclui que “se não há evidências de agravamento da pobreza absoluta, a pobreza relativa, isto é, a desigualdade de renda, indubitavelmente se aprofundou” (ibid., p.257). Em uma análise posterior, Rocha (2000) afirma que, no começo da década de 1990, a incidência de pobreza girava em torno de 44%, resultado este que só não foi mais adverso em função de mudanças estruturais favoráveis a exemplo da forte queda da fecundidade. Recentemente, as evidências “(...) sobre o nível e a distribuição do rendimento no Brasil mostram que a redução da pobreza absoluta que se verificou após o plano de estabilização [Plano Real] se esgotou” (ibid., p.1). Os dados da PNAD, relativos a 1996 e 1997, mostram que a pobreza absoluta se manteve em tono de 34%.
Para Venanzi (2002), o futuro da pobreza depende de um processo que combine crescimento econômico e redistribuição de renda, o que favoreceria uma diminuição dos índices de pobreza extrema. Para fazer esta afirmação, ele se utiliza de estimativas do Banco Mundial. Assinala que o Banco para o Desenvolvimento da Ásia defende, da mesma forma que o Banco Mundial, que existem boas perspectivas de diminuição da pobreza quando os
178 A autora atenta para o fato de este percentual ser menor em áreas metropolitanas, onde a renda dos não-
Estados mantém políticas de crescimento econômico ao mesmo tempo que empregam esforços para distribuir a riqueza.
O autor aponta que outro aspecto fundamental para diminuir a pobreza e aumentar o emprego, além do crescimento com distribuição da riqueza, seria estabelecer uma “subvenção cívica para todos”. Defende a idéia de que é necessário abraçar uma “ética do trabalho comunitário” e não apenas uma “ética do trabalho subordinada à eficiência e ao crescimento”. Para Venanzi,
(...). Nesta ‘vida para além do mercado’, fundada no princípio do ingresso mínimo garantido, o salário social (cujo princípio é: ‘cada indivíduo tem direito sobre uma participação mínima na produção da sociedade’) representa uma oportunidade de emprego e requalificação para milhões de desocupados e marginalizados e também uma oportunidade para ampliar o trabalho voluntário dos que são mais afortunados e contam com emprego179
(ibid., p.18, tradução minha).
Compreende-se que o autor, ao propor tais medidas para redução da pobreza, parte do princípio de uma mudança, em termos de relações sociais, que ultrapasse o nível local. O estabelecimento deste tipo de ordem, ou melhor, deste modelo diferenciado, depende de uma mudança também em termos de relações internacionais. A globalização, neste sentido, deve estar calcada também na distribuição da riqueza entre países ricos e pobres. Isto está plenamente de acordo com a idéia de regulação do sistema.
Uma das formas de superação da pobreza, apresentada por vários autores, está na implementação de políticas sociais. A maioria dos autores centra atenção nas políticas sociais estatais e fazem algumas divisões em relação ao tipo de política social. Abranches (1987) fala da natureza necessariamente complementar entre políticas sociais e política econômica que, em geral, seguem rumos contrários. Contudo, segundo o autor, “não há como falar em prioridade social, se esta não constitui o elemento básico de orientação da política econômica” (ibid., p.7). Afirma que “objetivos aparentemente comuns, como erradicar a pobreza e redistribuir a renda, podem entrar em contradição, especialmente se não há uma orientação comum, indicando as escolhas estratégicas de política social e política econômica” (ibid., p.8). O autor também lembra que na luta por benefícios estatais, ganham os que detém instrumentos de pressão mais eficazes. Neste caso, aqueles que dependem dessa luta para
179 Neste último caso, caberia ao Estado criar mecanismos de dedução fiscal para que trabalhadores pudessem
conseguir o mínimo indispensável para a sua sobrevivência, têm menor probabilidade de obter mais da ação do Estado. Isto porque, segundo Abranches (ibid., p.10),
a política estatal é parte, precisamente, do processo estatal de alocação e distribuição de valores. Está, portanto, no centro do confronto entre interesses de grupos e classes, cujo objeto é a reapropriação de recursos, extraídos dos diversos seguimentos sociais, em proporção distinta, através da tributação. Ponto crítico para o qual convergem as forças vitais da sociedade de mercado, desenhando o complexo dilema político-econômico entre os objetivos de acumulação e expansão, de um lado, e as necessidades básicas de existência dos cidadãos, bem como de busca de eqüidade, de outro. Para o autor, a política social reflete a direção política das relações econômicas. Por isso, ele entende tratar-se de uma série de opções políticas.
Os impactos que sofre de conjunturas cíclicas na economia e do estágio de desenvolvimento são mais visíveis e criam a impressão de que seus formuladores são prisioneiros de determinações inarredáveis; de que só existe uma forma de resolver esse dilema e, portanto, que a atenção às demandas sociais básicas deve ser postergada, sob pena de colapso econômico e desordem inflacionária. Sofisma e ilusão. O padrão de desenvolvimento comporta diferentes soluções: não é mais que a síntese econômico-política geral do balanço final entre meios de acumulação e utilidade social (ibid.).
Em situações onde não haja abundância de recursos, tampouco o alcance de um patamar significativo de justiça distributiva, os objetivos de acumulação impõem, segundo Abranches, sacrifícios ao consumo individual e coletivo, podendo, dependendo da correlação de poder vigente, privar, de modo pesado, aqueles destituídos de recursos próprios de defesa. Neste caso, a política social intervém, no que o autor chama de “hiato derivado dos desequilíbrios na distribuição em favor da acumulação e em detrimento da satisfação de necessidades sociais básicas, assim como na promoção da igualdade” (ibid., p.11). Para ele, o Estado tem o papel de agir para os distintos objetivos de promoção da justiça social e de combate à miséria. No caso da promoção da justiça social, “a busca da eqüidade se faz, somente, sob a forma de garantia e promoção dos direitos sociais da cidadania” (ibid.). Já no caso do combate à miséria, “a intervenção do Estado se localiza, sobretudo, no campo definido por escolhas políticas quanto ao modo e ao grau de correção de desequilíbrios sociais, através de mudanças setoriais e reformas estruturais baseadas em critérios de necessidades” (ibid.).
Porém, o autor chama a atenção para as restrições impostas pelo padrão de acumulação às políticas sociais, o que caracteriza “o perfil da escassez e os limites da possibilidade de mudança. Mas é a ordem política que define as opções disponíveis de ação e as direções plausíveis de intervenção estatal” (ibid., grifo meu).
Abranches afirma não existir governos rigorosamente imparciais, mas governos que são mais ou menos justos, mais ou menos sensíveis às necessidades dos despossuídos, mais ou menos resistentes à pressão dos poderosos. Por isso, “sempre há opção, pois são vários os pontos possíveis de equilíbrio entre acumulação e privação social. Raramente existe apenas uma solução sócio-política para cada problema, assim como são várias as formas possíveis de implementação de uma determinada solução” (ibid., grifo meu). Porém, deve-se estar atento para o fato de ocorrerem maiores conflitos quando a política implantada tiver caráter redistributivo, o que ocorre, segundo o autor, com a política’ social.180
Abranches afirma que a política social se pauta em intervenções independentes do mercado, não podendo ser submetida a preferências definidas pelo mecanismo de preços, tampouco ter sua eficácia avaliada por critérios de mercado. “A política social, como ação pública, corresponde a um sistema de transferência unilateral de recursos e valores, sob variadas modalidades, não obedecendo, portanto, à lógica de mercado, que pressupõe trocas recíprocas” (ibid., p.13).181
Para o autor, é o compromisso político expresso na ação do Estado que expressa o papel da política social, ou seja, se é apenas reflexo e legitimação do status quo ou um instrumento de mudança social. Mas há algo de grande importância nesse processo, seja no combate à pobreza mais extrema, seja na manutenção de condições mínimas de vida: as “conquistas inalienáveis do processo civilizatório” (ibid., p.14).
A política social é vista, pelo autor, como obrigação permanente do Estado e tem duas faces distintas: uma dirigida para as condições que determinam a redução da capacidade das pessoas de obterem renda suficiente, situação quase sempre definitiva e insanável, a exemplo da velhice e da invalidez; e a outra representada por situações transitórias, coletivas (relativas a problemas decorrentes de ciclos econômicos como desemprego temporário) ou
180 Para Abranches (1987, p.13), “ainda que se eleja um conjunto claro de carências a serem sanadas, se
estabeleçam parâmetros de ajuste entre as imposições da acumulação e os reclamos da sociedade, há ampla margem de divergência sobre quanto dessas privações é obrigação do Estado prover e em que condições.”
181 Segundo o autor, a unilateralidade está calcada no fato de existirem determinações sociais de dependência que
individuais (relativas à incapacidade pessoal temporária, por doença ou acidente, por exemplo).
Já a política de combate à pobreza estruturalmente enraizada tem, segundo Abranches (1987, p.15), natureza distinta daquela da política social. Ela
tem por objetivo eliminar a destituição, num espaço de tempo definido, incorporando os despossuídos aos circuitos regulares da vida social e compensando, no entretempo, as principais carências que põem em risco a sobrevivência e a sanidade dessas pessoas. As políticas ‘contra a pobreza’ são específicas, têm duração limitada – ainda que prolongada – combinam ações sociais compensatórias, aspectos das políticas sociais permanentes e elementos da política macroeconômica e setorial, sobretudo nos campos fiscal, industrial, agrícola e do emprego. São parte da intervenção social do Estado, em muitos casos se superpõem às políticas sociais, mas têm uma identidade, uma coerência e uma estratégia próprias.
Referindo-se a essa distinção entre política social e política de combate à pobreza estruturalmente enraizada, o autor afirma que
nem medidas macroeconômicas em seus desdobramentos reais, nem políticas sociais de corte convencional conseguem atingir os núcleos mais resistentes de miséria. As pessoas em estado de absoluta carência estão aprisionadas em uma cadeia de privações, oriundas da própria operação da ordem social e econômica, que reduz suas chances reais de acesso a recursos que tornem possível saírem de sua miserável condição. A política social convencional opera para além dessa fronteira. Nos seus limites atuam as políticas específicas de erradicação da pobreza. Embora conceitualmente equívoca, seria possível a distinção entre ‘pobreza estrutural’ que constituiria o objetivo dessas últimas e a ‘pobreza cíclica’ cuja correção seria o objetivo da primeira. Outra maneira de distingui-las, em função de seus propósitos, ainda com alguma liberdade teórica, associaria a política social compensatória às manifestações ocasionais de privação e os programas de combate à miséria ao estoque acumulado de carências agudas (ibid., p.15). Para o autor, a política social deve ter por meta a universalização, bem como refletir direitos assegurados a qualquer cidadão acometido por efeitos negativos das contingências por ela contempladas. Já as políticas de eliminação da pobreza absoluta são seletivas, destinando-se somente àquelas pessoas que se encontram em condição de miséria.182 Erradicar a pobreza, para o autor, deve constituir objeto de um acordo nacional plural, já que é interesse de todos a garantia, pelo menos, de direitos mínimos interdependentes: os direitos à liberdade e à vida.
182 Para Abranches (1987, p.15-16), a miséria é definida “em relação a uma faixa de renda mínima ou à
Abranches também chama a atenção para o fato que, mesmo com efeitos redistributivos, a política social, bem como os programas de erradicação da pobreza, são diferentes das políticas de redistribuição ou desconcentração de renda. Segundo o autor, “estas conformam outro e diverso conjunto de ações públicas, com outro instrumento de intervenção, objetivos e metas também diferentes” (ibid., p.16).
Para o autor, as heterogeneidades e assincronias inerentes ao processo de desenvolvimento tendem a cristalizar focos persistentes de miséria. Como ele enfatiza, “se os surtos cíclicos de pobreza podem ser amenizados ou mesmo erradicados pela correção dos desequilíbrios que os originam, os seus focos estruturais só podem ser eliminados através da ação estatal, especificamente orientada para este fim e persistente no tempo” (ibid., p.20, grifo meu).183 Aqui, o Estado é apontado como o responsável para solucionar o problema. Caberá discutir se este tem sido, ou pode ser, um papel a ser realmente desempenhado pelo Estado. Mas, o mais importante será discutir a sustentabilidade de qualquer ação do Estado neste sentido.
De modo semelhante, Soares (2001, p.13) ressalta a importância das Políticas Sociais na resolução dos problemas sociais. Ao mesmo tempo, recusa a “concepção de que apenas com a estabilização econômica seguida de um suposto crescimento econômico seria possível resolver os nossos problemas sociais.” Diz que reconhece “a necessidade de uma política de enfrentamento da crise e de recuperação econômica, desde que essa política não seja recessiva e esteja aliada ao desenvolvimento de Políticas Sociais” (ibid., grifo da autora).
Em seu estudo sobre a situação da América Latina, destacou que a pobreza se agravou na região pela aplicação das medidas econômicas de ajuste estrutural de corte neoliberal, aliada a uma redução de direitos sociais. As manifestações de insatisfação social, segundo a autora, levaram muitos governos e organismos financeiros internacionais a justificarem as privatizações e a redução da esfera estatal do bem-estar social em função da necessidade de atingir maior eqüidade. Este seria o caminho para tal eqüidade, visto que os recursos, até então destinados para suprir políticas universais, seriam direcionados aos mais pobres a partir de programas sociais básicos.
Na opinião de Soares, não é possível negar que se canalizem recursos para os mais pobres, mas isso não pode ocorrer implicando em adoção de uma mercantilização dos
183 Para atacar a pobreza, o autor propõe instrumentos distintos: programas compensatórios e corretivos (para a
manifestação cíclica da pobreza) e programas de erradicação da pobreza persistente (aquelaenraizada de modo estrutural em uma sociedade altamente desigual), tendo como alvos principais a renda e o emprego.
benefícios sociais, em capitalização do setor privado, e em deterioração e desfinanciamento das instituições públicas. A autora também assevera que é possível questionar esta canalização de recursos, o que significa uma estratégia de focalização, primeiro porque ela não contribuiu para a redução do déficit público, visto que o Estado ainda financiaria a cobertura da maior parte da população diretamente ou a partir de subsídios ou isenções fiscais dirigidas ao setor privado; e segundo, porque não se tem percebido efetividade no atendimento a essa parcela “mais pobre”, seja pelo seu tamanho, seja pelos poucos recursos empregados.184
A autora refere-se a um documento de 1986, lançado pela CEPAL, PNUD, PREALC e UNICEF185, onde constam estratégias para superação da pobreza. Segundo ela, o documento aponta como preocupação, a necessidade de “articulação entre políticas específicas de combate à pobreza e políticas e estratégias de desenvolvimento social” (ibid., p.53, grifo da autora), destacando a relação entre as políticas econômicas e as políticas sociais, apontando-as como duas dimensões inseparáveis do desenvolvimento.186
Essas políticas sociais não deveriam ser pensadas apenas a curto prazo, em termos de políticas emergenciais, mas também a médio e a longo prazo, visando à criação de condições de integração social, apontadas como base do desenvolvimento produtivo. Ainda referindo-se ao documento da CEPAL (1986), a autora aponta as estratégias para a superação da pobreza, ali colocadas, que deveriam estar baseadas em:
- Políticas tendentes a evitar a reprodução da pobreza, a exclusão e a segmentação social nas novas gerações;
- Políticas de incorporação da juventude às ocupações nos setores mais dinâmicos da economia;
- Políticas de equipamento de bens de produção, instalações de uso social e sistemas de apoio, com vistas a aumentar a produtividade dos recursos humanos existentes;
- Políticas de geração de emprego produtivo;
- Políticas de distribuição de renda e ativos (ibid., p.54)187
184 Soares (2001, p.47) afirma que “o caráter geralmente ‘emergencial’ desses programas leva a que seus
recursos sejam utilizados de forma discricionária pelo Poder Executivo Federal, propiciando, entre outras coisas, o clientelismo político.”
185 CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe); PENUD (Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento); PREALC (Programa Regional de Emprego); UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância).
186 O documento citado foi publicado pela CEPAL (1986) com o título “La transformación socio-ocupacional del
Brasil 1960-1980 y la crisis social de los 80”.
187 Soares chama a atenção para o fato de as recomendações desse documento serem bem diferentes das então
Soares compreende que as ações então recomendadas incorporam “políticas de ajuste estrutural com eqüidade, de investimento e de retomada do crescimento, de emprego produtivo, de distribuição de renda e finalmente orientações para a participação do Estado no âmbito econômico” (ibid.). Em seu conjunto, essas políticas implicam em mudanças no modo de desenvolvimento, afetando diretamente a situação do emprego na região. Essas ações lograriam romper com a reprodução da pobreza a partir da atenção primordial aos grupos sociais mais vulneráveis, podendo resultar na prestação de serviços regulares a toda a população.
Analisando vários outros documentos subsequentes – final da década de 1980 e início da de 1990 – subscritos por entidades internacionais, a autora chama a atenção para o fato que o enfoque abrangente dado à Política Social no documento citado anteriormente, se modifica, tornando-se, nos demais documentos, nitidamente mais restrito, apontando prioritariamente para políticas de combate à pobreza seletivas e focalizadas, desvinculadas de políticas públicas mais abrangentes.188
Soares também apresenta uma síntese interessante sobre o posicionamento dos governos latinoamericanos e das instituições internacionais (CEPAL, UNICEF e FMI) sobre o combate à pobreza, contidos nos documentos da II e III Conferências Regionais sobre a Pobreza na América Latina e no Caribe, realizadas em 1990 e 1992, respectivamente. Apresentarei, aqui, algumas conclusões da autora, visto que, no geral, o aspecto mais importante de todo o movimento de busca de soluções para a pobreza é o envolvimento dos governos neste sentido, colocando esta ação como prioridade da política nacional. A autora diz que,