Fomento entre entes públicos

Existe um debate na doutrina a respeito da possibilidade de fomento a entidades públicas, já que a atuação do Estado, por meio do fomento, em princípio ocorre sobre uma atividade privada, de cunho empreendedor. O papel do Estado é de estimulador, ressaltando inclusive que o particular não estaria, num primeiro momento, obrigado a executar tal atividade.

Importa destacar, portanto, que para José Vicente de Mendonça, nos auxílios ocorridos entre entes da administração não há acordo entre uma vontade pública e uma vontade privada para a execução de atividade privada. Com efeito, há mero repasse de recursos entre órgãos ou entidades públicas. Segue o autor:

Se o fomento é auxílio público a entidades privadas no exercício de atividade privada de interesse público, talvez não seja fomento o caso em que entidade pública repassa recursos ou facilita a atividade de outro órgão ou entidade pública, porque a

atividade fomentada seria pública.133

Entretanto, há autores como Célia Cunha Mello, que entendem ser possível que o ente público fomentador “conceda vantagens e incentivos capazes de convencer outro ente público a proteger ou promover o objeto fomentado, presentes, nesse caso, todos os requisitos

da atividade de fomento, inclusive a satisfação indireta das necessidades públicas”.134

132 _{Segundo Maria Herminia Moccia, “na área do fomento social as atividades voltadas para saúde, educação,}

esporte, cultura, dentre outras, são áreas da atividade econômica que, quando desenvolvidas pela iniciativa privada, autorizam diversas formas de concessão por parte do Estado”. Pode-se estender este entendimento às atividades produtivas sustentáveis apoiadas com recursos do Fundo Amazônia, na nossa visão, de cunho socioambiental. (Cf. MOCCIA, Maria Herminia P. S. Parâmetros para a utilização do fomento público econômico: empréstimos do BNDES em condições favoráveis. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p.150).

133 _{MENDONÇA, José Vicente dos Santos de. Direito constitucional econômico. Belo Horizonte: Fórum,}

2014. p.359.

134 _{MELLO, Célia Cunha. O fomento da administração pública. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p.32. A}

autora traz em seu livro a posição de Garrido Falla: “A atividade fomentada não há de ser exclusivamente privada, podendo ser desenvolvida por outros entes públicos”.

Em que pese a posição da autora, discordamos da sua visão, e trazemos ao debate um ponto levantado pela própria, que é o fato de a intervenção do Estado no domínio econômico ter como base o princípio da subsidiariedade. Tal princípio, em conjunto com o da proporcionalidade, consiste em um dos principais parâmetros de incidência do fomento, devendo ser ponderados os custos e benefícios de se restringir a liberdade de iniciativa. De acordo com Floriano de

Azevedo Marques Neto135_{, a intervenção estatal no domínio econômico encontra limites nos}

referidos princípios, sem os quais estaríamos negando a liberdade de iniciativa.

Convém ressaltar, inclusive, que o princípio da subsidiariedade se baseia nos critérios de residualidade, eventualidade e necessidade, sempre em favor das instâncias de menor

abrangência orgânica.136 _{Acrescente-se a isso que o eixo horizontal}137 _{do princípio determina}

que se priorize a iniciativa da sociedade ao invés da intervenção pública.

Reconhecemos que, apesar da divergência na doutrina, os auxílios financeiros entre entes administrativos ocorrem na prática. Podemos, inclusive, antecipar uma questão que será abordada posteriormente no trabalho, já que o BNDES apoia, por meio de diversas linhas de financiamento, os Estados e Municípios, inclusive por meio do Fundo Amazônia, nosso estudo de

caso. Desta forma, apresentamos a posição de José Vicente de Mendonça138_{, que denomina}

este tipo de operação como um auxílio interadministrativo. De acordo com o autor, não seria adequado chamar este tipo de operação como fomento, pois seria necessário alargar em demasia a definição do conceito em tela. Para o autor, “existem traços do regime jurídico do fomento em sua administração, em especial a união dos esforços e a cooperação em prol de objetivo comum”.

Outro exemplo a respeito desta polêmica pode ser o apresentado por Maria Herminia Moccia que, partindo da opinião de José Vicente de Mendonça e Jordana de Pozas, afirma que as

verbas do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento, criado em 2007 pela Lei n.o _11.578

de 26/11/2007) destinadas aos demais entes da federação, não poderiam ser catalogadas como atividade de fomento, pois na verdade cuidam de transferência de recursos financeiros pelos órgãos e entidades da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações que integram o aludido Programa. As ações, por sua vez, são

135 _{MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. O fomento como instrumento de intervenção estatal na}

ordem econômica. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, v.8, n.32, p.57-71, out./dez. 2010. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/PDI0006.aspx?pdiCntd=70679>. Acesso em: 04 ago. 2018.

136 _{Cf. GABARDO, Emerson. Interesse público e subsidiariedade. Belo Horionte: Fórum, 2009. p.212.}

137 _{A doutrina divide o princípio em seus eixos horizontal e vertical, sendo este uma regra de definição de}

competências entre o Estado e as regiões ou entre o Estado e uma união comunitária. Ressalta-se, inclusive, que tal princípio serviu como um dos fundamentos para a criação da União Europeia.

138 _{MENDONÇA, José Vicente dos Santos de. Direito constitucional econômico. Belo Horizonte: Fórum,}

discriminadas por meio de edição de Decreto, abrangendo as áreas prioritárias pelo governo, destacando-se o investimento em infraestrutura em áreas como saneamento, habitação, transporte, energia e recursos hídricos, entre outros. A autora procura ressaltar, inclusive, que o fomento público está compreendido como o auxílio público a entidades privadas, no exercício de

atividade privada de interesse público.139

No caso do Fundo Amazônia há ainda uma outra peculiaridade: os recursos são provenientes de doações voltadas para atividades de REDD+ no Brasil. Além disso, conforme destacado no capítulo anterior, os recursos podem ser utilizados para as atividades preparatórias para REDD+, que envolvem obrigatoriamente os entes públicos, já que um dos objetivos da preparação para REDD+ é capacitar os agentes implementadores das políticas públicas.

Entretanto, conforme será demonstrado no capítulo seguinte, acredita-se que o Fundo não represente, na sua essência, um instrumento de fomento, por apoiar entes públicos, e tem como principais focos projetos voltados para o eixo de monitoramento e controle. Além disso, os recursos são destinados para custeio de atividades dos órgãos públicos de fiscalização.