Formas de alteração dos atos administrativos

Os atos administrativos sempre foram havidos como suscetíveis de alteração pelas vias da revogação e da anulação.

A revogação consiste na eliminação total (ab-rogação) ou parcial (derrogação) do ato administrativo, por motivos de conveniência e oportunidade.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua revogação como: “ato administrativo discricionário pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência”.114

A revogação é ato praticado exclusivamente pela Administração Pública, pois envolve a análise da conveniência e oportunidade do ato, que não pode ser feita pelo Judiciário, uma vez que este se cinge ao exame da sua legalidade.

Pode-se dizer que a Administração revoga ou anula o seu próprio ato; o Judiciário somente anula o ato administrativo. Isto porque a revogação é o desfazimento do ato por motivo de conveniência ou oportunidade da Administração, ao passo que a anulação é a invalidação por motivo de ilegalidade do ato administrativo. Um ato inoportuno ou inconveniente só pode ser revogado pela própria Administração, mas um ato ilegal pode ser anulado, tanto pela Administração como pelo Judiciário.

Sobre o assunto, a Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal dispõe que:

A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

O fundamento da revogação é o interesse público. As freqüentes mudanças ocorridas no dia-a-dia da Administração Pública implicam que determinado ato praticado com vistas ao atendimento do interesse público não mais esteja apto a

atingir este fim. A revogação permitirá, portanto, a adequação a esta nova realidade e contribuirá para uma administração mais dinâmica e eficiente.

É necessário mencionar que somente pode-se revogar ato administrativo discricionário, ou seja, cuja prática é facultada pela lei à Administração Pública, não cabe à mesma decidir sobre a conveniência ou a oportunidade da prática de ato administrativo vinculado, já que este se encontra totalmente disciplinado em lei. A doutrina, no entanto, aponta a possibilidade de um ato administrativo vinculado vir posteriormente a ser disciplinado em lei como ato discricionário, hipótese em que será possível sua revogação.

A revogação diz respeito somente aos atos administrativos legais. E por esta mesma razão, seus efeitos serão ex nunc (a partir de agora), ou seja, devem ser resguardados todos os seus efeitos produzidos até o momento da revogação, posto que resultantes de ato perfeito e legal.

Quanto à competência para a revogação dos atos administrativos, tem-se que é competente para revogar determinado ato aquele que detém a competência para praticá-lo ou quem tenha poderes implícitos ou explícitos para conhecê-lo de ofício ou por via de recurso. Além disso, é importante mencionar que essa competência é intransferível, a não ser por força de lei.

Existem ainda certas limitações impostas à faculdade de revogar atos administrativos. Celso Antônio Bandeira de Mello elenca os seguintes atos irrevogáveis:

1) os atos que a lei declare irrevogáveis;

2) os atos já exauridos, ou seja, que já produziram todos os seus efeitos; 3) os atos vinculados;

4) os meros atos administrativos (como as certidões, os votos), pois seus efeitos derivam somente da lei;

5) os atos de controle;

6) os atos que integram um procedimento, uma vez que, diante da sucessiva edição de atos, opera-se a preclusão em relação aos antecedentes;

7) os atos complexos, pois para sua constituição é necessária a conjugação de vontades de distintos órgãos;

8) os atos que geram direitos adquiridos, pois a Constituição Federal os declara intangíveis;

9) os atos que consistirem em decisão final do processo contencioso.

No que diz respeito à invalidação dos atos administrativos viciados, o autor Celso Antônio Bandeira de Mello propõe a convalidação115 como critério para distinguir os atos anuláveis, nulos e inexistentes116.

Considera-se ato nulo, aquele cujo vício é insanável, ou seja, mesmo que a Administração Pública repita a sua prática, o vício persistirá. Já o ato anulável é aquele cujo vício pode ser sanado pela Administração Pública por meio da convalidação. Esta última, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello "é o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos".117

A convalidação só poderá ocorrer se o ato vertente não tiver sido impugnado administrativamente ou judicialmente.

115 _{A convalidação é o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos, o qual pode derivar de um}

segundo ato da Administração ou de um ato do particular afetado.

116 _{De acordo com os ensinamentos do autor Celso Antônio Bandeira de Mello, podemos dizer que são}

“inexistentes os atos que assistem no campo do impossível jurídico, como tal entendida a esfera abrangente dos comportamentos que o Direito radicalmente inadmite, isto é, dos crimes, valendo como exemplos as hipóteses, já referidas, de “instruções” baixadas por autoridade policial para que os subordinados torturem presos, autorizações para que agentes administrativos saqueiem estabelecimentos dos devedores do Fisco ou para que alguém explore trabalho escravo etc”. (Curso de Direito Administrativo, p. 459)

Não sendo possível a convalidação do ato, a Administração Pública deverá proceder à anulação do ato eivado de vício. Essa anulação, também chamada por alguns autores como Maria Sylvia Zanella Di Pietro de invalidação, "consiste no desfazimento do ato por razões de ilegalidade”.118

Em razão do princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição (artigo 5º, inciso XXXV119 _{da Constituição Federal), o Judiciário, quando provocado, poderá} analisar a legalidade do ato administrativo e, se for o caso, anulá-lo.

Já a própria Administração Pública também pode, independentemente de provocação, conhecer da ilegalidade de seu ato e anular seus efeitos. Trata-se do exercício de sua prerrogativa de autotutela. A possibilidade de anulação do ato administrativo fundamenta-se no princípio da legalidade no qual deve a Administração Pública obediência.

No que diz respeito às conseqüências decorrentes da anulação de ato administrativo, esta produz efeitos ex tunc (a partir de então), diferentemente da revogação. Dessa forma, o ato é comprometido desde a sua origem, uma vez que o vício o macula desde o seu surgimento no mundo jurídico.

Com relação a terceiros de boa-fé, entretanto, os efeitos do ato nulo devem ser protegidos pela Administração Pública. Depreende-se disto, portanto, que o efeito ex tunc da anulação somente atinge as partes.

No que tange as formas de alteração do ato administrativo do lançamento tributário, trataremos mais detidamente no capítulo seguinte quando abordarmos as hipóteses de sua alterabilidade e revisibilidade. Por hora, partindo da premissa

118 _{Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, p. 219.} 119 _{“Art. 5º. (...)}

XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; (...)”.

adotada até aqui, reconhecemos que o lançamento tributário é um ato administrativo vinculado, vale ressaltar que se faz imperativo anular os atos viciados de ilegalidade, descabendo dessa forma cogitar-se de revogação em matéria de lançamento tributário.

Depois de nossa explanação sobre as formas de alteração do ato administrativo, passemos à análise das modalidades do lançamento tributário.