Funcionamento do sistema financeiro e falhas de mercado

O sistema financeiro pode ser compreendido como um conjunto formado por instituições e instrumentos que possibilitam a transferência de recursos dos agentes econômicos superavitários para os deficitários, mobilizando a parcela do rendimento não aplicado em consumo (capital financeiro), com a finalidade de financiar o aumento da capacidade produtiva e a aquisição de bens e serviços. O regular funcionamento do sistema financeiro facilita a alocação eficiente do consumo das unidades familiares e a otimização do investimento físico, coordenando as relações estabelecidas entre oferta (poupança) e demanda (investimento) de recursos, canalizando-os para os projetos empresariais mais produtivos. As tarefas de emissão de moeda, concessão e controle do crédito, englobadas pelo sistema financeiro, a ele conferem uma função eminentemente instrumental, em relação aos demais

setores da economia, que consiste na intermediação de recursos entre agentes, imprescindível ao desenvolvimento do processo de produção.

A atividade central do sistema financeiro reside na concessão de crédito, que pode ser entendido como a transferência da poupança para tomadores, a estes atribuindo poder de compra atual e a capacidade de satisfazer, no momento presente, as suas necessidades de consumo e investimento, em troca da promessa de restituição futura dos recursos empregados. A utilização do crédito, por determinado período, enseja a incidência de um custo, denominado juros, que representa o preço exigido dos tomadores, em decorrência de empregarem os recursos emprestados pelos poupadores. A mobilização do crédito para financiar a produção, selecionando e monitorando projetos empresariais, diversificando e realocando riscos, permite ao sistema financeiro viabilizar investimentos e atividades na forma, na escala e no ritmo mais eficientes, impulsionando o desenvolvimento socioeconômico (PINHEIRO; SADDI, 2005, p. 442-444).

A intermediação financeira ocorre no interior de mercados que, como tais, coordenam as interações entre os agentes, adotando o critério de eficiência na resolução dos problemas econômicos básicos: qual a quantidade de poupança ideal a ser estimulada (o que e quanto produzir?); como canalizar o crédito através de ativos adequados (como produzir?); e para quais investimentos deve ser destinado o crédito (para quem produzir?). Os mercados financeiros devem solucionar estas questões, enfrentando também o dilema da escassez de crédito em face das necessidades de consumo e investimento, especialmente em países pouco desenvolvidos e em desenvolvimento, onde os baixos níveis de renda da população resultam em pequena capacidade de poupança. O fluxo da renda entre agentes econômicos superavitários e deficitários não percorre um ambiente que replica o modelo teórico de concorrência perfeita, mas apresenta significativos custos de transação e sofre a interferência de falhas de mercado, o que reclama a estruturação de um aparelho regulatório destinado a assegurar a eficiência do sistema financeiro.

A existência de falhas e de custos de transação, ao longo de todo o funcionamento dos mercados financeiros, reduz a capacidade destes de proporcionar uma adequada alocação de recursos, ensejando a criação de mecanismos hierarquizados, baseados na constituição de organizações empresariais, para amenizar as imperfeições na intermediação do crédito. A incapacidade de prover bens públicos, não exclusivos e não emulativos, ou seja, aqueles não apropriáveis, cuja utilização não requer rivalidade e o acesso não possui limitação, caracteriza uma importante falha dos mercados financeiros. A informação assume a natureza de bem público, na medida em que, ao ser disponibilizada, todos possam usufruir das utilidades por

ela propiciadas, como o conhecimento sobre as condições de negociação no mercado financeiro e a qualidade dos bens e serviços nele transacionados (PINA, 2005, p. 108-111).

As utilidades ou os danos gerados por um determinado agente, que são aproveitadas ou suportados, sem qualquer custo ou compensação adicionais, por indivíduos não envolvidos, diretamente, na atividade econômica, representam as falhas de mercado conhecidas como externalidades positivas ou negativas. A presença de externalidades positivas, das quais resultam benefícios externos não pagos por todos os beneficiários, ocasiona situações de subprodução; diante de externalidades negativas, em que os custos externos são impostos a terceiros não relacionados à atividade econômica, surge o fenômeno da sobreprodução. A prestação de informações, no sistema financeiro, também se enquadra na conceituação de externalidade: positiva, ao gerar utilidades aproveitadas por terceiros, sem a contrapartida do pagamento, desestimulando sua divulgação; negativa, quando a atuação de determinado agente, com base em informações omitidas ao público, permite a obtenção de vantagens em prejuízo de terceiros (PINA, 2005, p. 112-113).

A incapacidade do mercado financeiro em prover informação com caráter de bem público ressalta outro problema, de relevância jurídica e econômica, definido como assimetria informacional, que afeta a atividade de concessão do crédito, acarretando uma redução geral na qualidade dos agentes intervenientes e dos produtos negociados. O agente econômico possui, exclusivamente, informações completas sobre suas condições de solvabilidade, sua exposição aos riscos, suas perspectivas de rentabilidade, podendo não as disponibilizar no mercado financeiro, que reage uniformizando a atividade de intermediação, deixando de conferir benefícios aos agentes mais prudentes. A padronização no tratamento de diferentes agentes econômicos provoca a concorrência entre os mais avessos ao risco e os mais seguros, onerando estes últimos na aquisição de bens ou serviços financeiros, que acabam deixando o mercado, caracterizando o efeito de seleção adversa15.

A insuficiência de conhecimento adequado dos bancos acerca da capacidade de pagamento de seus clientes representa um exemplo de seleção adversa, no mercado de crédito, na medida em que a assimetria informacional gera o risco de concentração de parcela

15 _{A idéia de seleção adversa foi discutida, originalmente, por George Akerlof, em sua obra The market for}

lemons: quality uncertainty and the market mechanism, de 1970. Neste trabalho, aborda-se o mercado de carros usados, no qual o vendedor possui mais informações sobre o estado do carro, em relação ao adquirente. A menor informação da procura e a relativa indiferenciação dos bens transacionados facilita a proliferação de vendedores oportunistas e a comercialização de carros de menor qualidade, que passam a ser vendidos, no mercado, ao mesmo preço dos de maior qualidade. O fato de apenas os vendedores oportunistas terem a informação de que seus carros são de menor qualidade lhes permite praticar preços mais baixos, expulsando os melhores vendedores do mercado ou obrigando-os a comercializar carros de menor qualidade como se fossem melhores (PINA, 2005, p. 118-119).

significativa dos empréstimos em clientes de solvabilidade duvidosa, comprometendo a situação financeira da própria instituição. O mercado segurador também padece das imperfeições ocasionadas pela seleção adversa, uma vez que as seguradoras, não possuindo informações individualizadas sobre o grau de risco de cada segurado, tendem a uniformizar as apólices, cobrando o mesmo prêmio de clientes mais expostos e mais prudentes, afugentando estes últimos e, conseqüentemente, degradando a qualidade do mercado. A emissão de valores mobiliários se constitui em mais um exemplo de seleção adversa, quando uma empresa de menor qualidade recorre ao mercado de capitais, omitindo informações sobre sua situação financeira, e capta a poupança pública, alegando potencial valorização, excluindo o acesso de empresas mais sólidas a esta forma de financiamento.

Os sistemas financeiros geralmente estabelecem mecanismos de garantia de depósitos, para assegurar aos depositantes o reembolso de um determinado montante, previamente estabelecido, em caso de falência da instituição financeira. A existência de fundos de garantia de depósitos, bem como de programas governamentais para assegurar a solvabilidade das instituições do sistema financeiro, estimulam a realização de operações de maior risco, que buscam melhor rentabilidade, devido aos custos impostos pela exigência da garantia e à redução dos níveis de diligência dos gestores, confiantes no funcionamento destes mecanismos de proteção. O potencial efeito de aumento de risco, assumido pelos agentes econômicos, resultante de comportamentos menos prudentes, impulsionados pelos mecanismos de garantia de solvabilidade, enuncia o fenômeno designado risco moral16 (moral hazard), que afeta o sistema financeiro e, por esta razão, deve ser controlado pela regulação (PINA, 2005, p. 125-128).

As elevadas especialização e divisão do trabalho provocaram a separação entre propriedade e gestão das grandes empresas, organizadas sob a forma de sociedade anônima, suscitando conflitos de interesses subjetivos entre acionistas (principal) e administradores (agente), que compõem as denominadas relações de agência. Os mercados financeiros enfrentam conflitos oriundos das relações de agência, uma vez que as instituições financeiras (agente), na persecução de metas próprias, podem exercer a gestão dos recursos em contraste com a proteção aos interesses de clientes e investidores (principal). O acompanhamento e a

16 _{O fenômeno do risco moral pode ser compreendido, genericamente, como a impossibilidade de uma das}

partes, em uma transação, observar o esforço que a parte contrária empregou para cumprir suas obrigações. A aplicação deste conceito ao sistema financeiro demonstra que a assimetria informacional existente entre os agentes econômicos impede uma avaliação correta sobre a responsabilidade da instituição na geração de uma crise financeira: se esta foi ocasionada por instabilidades do mercado, embora fossem adotados comportamentos diligentes e os melhores esforços dos gestores para evitá-la; ou se a atuação imprudente dos gestores, de maior exposição ao risco, estimulados pelos mecanismos de garantia de depósitos e pelos programas governamentais de proteção da solvabilidade, foi a real motivação da crise.

adequada remuneração da gestão não representam a defesa exclusiva dos interesses dos principais, pois não se pode deixar de impor aos agentes a simultânea promoção dos anseios de seus trabalhadores, consumidores e da própria sociedade, no interior da qual se encontram potenciais investidores (PINA, 2005, p. 128-135).

O sistema financeiro não alcança plena desenvoltura deixando os agentes econômicos atuarem em regime de liberdade incondicional, sem uma base jurídica apta a assegurar, pela supressão das falhas de mercado, a eficiente alocação dos recursos. O interesse público no regular funcionamento do sistema financeiro, assente nos benefícios gerados pelas atividades de arrecadação e aplicação da poupança, com a finalidade de mobilizar o crédito para o financiamento do processo produtivo, justifica a intervenção estatal, através da via reguladora. A existência de falhas de mercado, como incapacidade de prover bens públicos, externalidades, assimetria informacional, seleção adversa, risco moral, relações de agência, representa uma das mais importantes causas da regulação pública do sistema financeiro, que se faz necessária para corrigir as distorções na canalização da poupança.