Capítulo II. Orçamento Participativo: um capítulo à parte
2. Funcionamento Geral
O Orçamento Participativo é um processo pelo qual a população decide, de forma direta, a aplicação dos recursos em obras e serviços que serão executados pela
Administração Municipal. Inicia-se com as reuniões preparatórias, quando a Administração presta contas do exercício do ano anterior e apresenta o Plano de Investimentos e Serviços (PIS) para o ano seguinte. As Secretarias Municipais e Autarquias acompanham estas reuniões, prestando esclarecimentos sobre os critérios que norteiam o processo e a viabilidade das demandas.
A organização e o funcionamento do Orçamento Participativo foram aperfeiçoados ao longo dos anos, por decisão dos próprios participantes, visando equacionar os problemas mais variados que surgiram. As mudanças possibilitaram mais participação e garantiram a democracia do processo, tornando as discussões mais transparentes, educativas e produtivas.
A cidade foi dividida em 16 regiões com base em critérios geográficos, sociais e de organização comunitária para possibilitar ampla participação da população. Além disso, teve como objetivo, incentivar a participação dos cidadãos e entidades vinculadas a outros movimentos como o de mulheres, da saúde, da educação e da cultura. Para agregar as discussões de interesses e necessidades gerais da cidade, foram criadas as Plenárias Temáticas.
Nas Assembléias Regionais e Temáticas, que se realizam de Abril a Maio, nas 16 Regiões e seis Temáticas do OP, a população elege as prioridades para o município, os seus conselheiros, e define o número de delegados da cidade para os seus respectivos fóruns regionais e grupos de discussões temáticas.
Os Fóruns de Delegados são responsáveis pela definição, por ordem de importância, das obras e serviços que são discutidas no período de Maio a Julho e pela análise e aprovação do Plano de Investimentos e Serviços da sua Região ou Temática.
2.1- Base de Discussão do Orçamento Participativo
Todo cidadão pode participar da discussão do OP na sua Região e nas Temáticas, sendo que na Região discute e define os investimentos e serviços específicos da Região, e nas Temáticas discute e define diretrizes, investimentos e serviços para toda a cidade, isto é, obras estruturais e grandes projetos.
TEMÁTICAS Circulação e Transporte Saúde e Assistência Social Educação, Esporte e Lazer
Cultura
Desenvolvimento Econômico, Tributação e Turismo Organização da Cidade, Desenvolvimento Urbano e Ambiental
REGIÕES BAIRROS
01 – Humaitá – Navegantes - Ilhas Anchieta - Arquipélago (Ilha das Flores, da Pintada, do Pavão e Ilha Grande dos Marinheiros*) - Farrapos - Humaitá - Navegantes - São Geraldo
02 – Noroeste Boa Vista - Cristo Redentor - Higienópolis - Jardim Itú - Jardim Lindóia - Jardim São Pedro - Passo D’areia - Santa Maria Goretti - São João - São Sebastião - Vila Floresta* - Vila Ipiranga
03 – Leste Bom Jesus - Chácara das Pedras - Jardim
Carvalho - Jardim do Salso - Jardim Sabará - Morro Santana - Três Figueiras - Vila Jardim 04 – Lomba do Pinheiro Agronomia - Lomba do Pinheiro
05 – Norte Sarandi
06 – Nordeste Mário Quintana
07 – Partenon Coronel Aparício Borges – Partenon*
- Santo Antônio - São José - Vila João Pessoa
08 – Restinga Restinga*
09 – Glória Belém Velho - Cascata – Glória
10 – Cruzeiro Medianeira - Santa Tereza
11 – Cristal Cristal
12 – Centro-Sul Camaquã - Campo Novo - Cavalhada* - Nonoai - Teresópolis - Vila Nova
13 – Extremo-Sul Belém Novo - Chapéu do Sol - Lajeado - Lami - Ponta Grossa
14 – Eixo-Baltazar Passo das Pedras - Rubem Berta*
15 – Sul Espírito Santo - Guarujá - Hípica - Ipanema - Pedra Redonda - Serraria - Tristeza - Vila Assunção - Vila Conceição
16 – Centro Auxiliadora - Azenha - Bela Vista - Bom Fim – Centro* - Cidade Baixa - Farroupilha - Floresta - Independência - Jardim Botânico - Menino Deus - Moinhos de Vento - Mont Serrat - Petrópolis - Praia de Belas* - Rio Branco - Santa Cecília – Santana
* As comunidades pesquisadas localizam-se nesses bairros.
2.2- Ciclo do Orçamento Participativo20
2.3- Prioridades Temáticas das Regiões
Todas as pessoas, no momento do credenciamento, recebem sua cédula para votar em quatro (04) prioridades escolhidas entre as 14 Prioridades Temáticas. Após os debates, escrevem na cédula os números das quatro (04) prioridades que consideram mais
20 Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Orçamento Participativo 2005. Regimento Interno – Critérios
importantes, em ordem de prioridade (1º, 2º, 3º e 4º lugares), conforme os códigos listados abaixo.
As obras, ações e serviços da Prefeitura Municipal abrangem 13 grandes temas. Estas são as prioridades temáticas do Orçamento Participativo. A população estabelece uma ordem de prioridade para os investimentos anuais de acordo com estes temas e também classifica suas demandas nestas prioridades.
Código Prioridade Temática Órgão
responsável 01 Saneamento Básico: Drenagem e Dragagem
Estão incluídos neste tema: Rede Pluvial Micro e Macrodrenagem (escoamento das águas da chuva); Arroios e Cursos D’água drenagem e dragagem, e o Programa de Educação Ambiental “Arroio não é valão”.
DEP
02 Saneamento Básico: Água e Esgoto Cloacal
Estão incluídos neste tema: Rede de Água e Rede de Esgoto Cloacal (são aqueles formados pela água escoada pelos tanques de roupa, pias de cozinha, banheiros e descargas sanitárias).
DMAE
03 Habitação
Neste tema estão incluídos os programas: Regularização Fundiária e Urbanística, PRF-Programa de Regularização Fundiária (levantamento topográfico e cadastral, urbanização de vilas e construção de unidades habitacionais nas vilas do PRF), cooperativas habitacionais de baixa renda, oriundas de ocupação e loteamentos irregulares e clandestinos. Produção Habitacional - programa de reassentamento (compra de área, produção de lotes urbanizados com módulos sanitários e construção de unidades habitacionais), Programa de Ajuda Mútua - mutirão e cooperativas auto-gestionárias de baixa renda.
DEMHAB
04 Pavimentação
Faz parte deste tema: a pavimentação de vias urbanas, incluindo a abertura de ruas e a construção de calçadões, escadarias, passarelas, pontilhões originados de demandas da pavimentação.
SMOV
05 Educação
Este tema é composto pelos programas: Educação Infantil - atende crianças de 0 a 6 anos, através de convênio com creches comunitárias, reforma, ampliação e construção de creches comunitárias, cesta de material, recuperação, reforma e reconstrução de escolas infantis da Rede Municipal de Ensino; Ensino Fundamental - trata da ampliação e reforma de Escolas de Ensino Fundamental, construção de Escola de Ensino
Fundamental, Educação de Jovens e Adultos (Programa SEJA e Projeto MOVA) e Educação Especial - adaptação de espaços físicos para atendimento dos portadores de necessidades educativas especiais.
06 Assistência Social
Este tema tem como objetivo: atender a população na área da assistência social, através do Atendimento a Crianças e Adolescentes - SASE, Trabalho Educativo, Abrigagem, Educação Social e Centros de Juventude; Atendimento à Família: Programa Família, Apoio e Proteção; Atendimento à população adulta, Plantão Social, Construção e Reforma de Abrigos, Casas de Convivência e Albergues; Atendimento ao Idoso; Atendimento aos Portadores de Deficiência; reforma/ampliação e/ou implantação de unidades de Assistência Social (centros, módulos, abrigos, albergues); construção/reforma/ampliação dos espaços da comunidade utilizados para os programas do SASE, NASF, Família Cidadã, Trabalho Educativo.
FASC
07 Saúde
Estão incluídos neste tema: reforma, ampliação e construção de Postos de Saúde; ampliação de serviços na rede básica e equipamentos e material permanente para os Postos de Saúde.
SMS
08 Circulação e Transporte
Faz parte deste tema: a construção de rótulas, recuo de transporte coletivo e/ou área de escape para embarque e desembarque de passageiros, abrigos e equipamentos de sinalização.
SMT/EPTC
09 Áreas de Lazer
Tema que tem como objetivos: realizar serviços de manutenção e conservação de praças e parques e também implantar equipamentos (recreação infantil, bancos, aparelhos esportivos e outros) em áreas administradas pela SMAM. Também trata do Programa Área de Risco que tem como objetivo geral proteger a população e o meio ambiente dos danos causados pela ocupação humana em áreas impróprias para moradia.
SMAM
10 Esporte e Lazer
Estão incluídos neste tema: as atividades de esporte e lazer como: construção de equipamentos esportivos (campos de futebol, quadras, canchas de bocha e outros) e equipamentos de lazer (playground e recantos infantis) bem como sua conservação nas áreas administradas pela SME além da reforma e ampliação dos Centros Comunitários.
SME
11 Iluminação Pública
Este tema trata da iluminação de logradouros públicos do município no que diz respeito a projetos, implantação e manutenção. Implantação de novos pontos em ruas, avenidas, praças, parques, passagens de pedestres e escadarias.
DIP/SMOV
12 Desenvolvimento Econômico, Tributação e Turismo Este tema tem como objetivo: o desenvolvimento econômico do município através dos programas de abastecimento e área rural,
programa de ocupação e renda (apoio às iniciativas econômicas populares), apoio a empreendimentos, urbanização, reforma, ampliação ou construção de equipamentos turísticos e apoio à produção e serviços turísticos.
13 Cultura
Este tema está vinculado às atividades de cunho cultural da cidade: administrando equipamentos culturais (teatros, museus e outros), desenvolvendo atividades de descentralização da cultura (Programa Cultural “Pura Aqui”, Oficinas, Festival de Música, Memória dos Bairros e Festas da Cidade) além de ações, eventos da cultura (Carnaval, Semana de Porto Alegre, Porto Alegre em Cena e outros).
SMC
14 Saneamento Ambiental
Estão incluídos, neste tema: o projeto "Bota Fora" (atendimento em vilas) e o Serviço de Coleta Seletiva, Programa de Compostagem de Lixo Orgânico e Reforma de Unidades de Triagem.
DMLU
2.4- Prioridades das Plenárias Temáticas
Plenárias Temáticas Prioridades
CIRCULAÇÃO E TRANSPORTE
Pavimentação de Estradas - Duplicação e Alargamento de Vias - Programa de Mobilidade e Organização do Espaço Urbano - Abertura de Vias e Rótulas - Qualificação de Terminais e Parada Segura - Segurança Viária - Juventude - Portadores de Deficiência
CULTURA Atividades de Descentralização da Cultura - Equipamentos Culturais - Ações e Eventos da Cultura - Comunicação Comunitária - Juventude - Portadores de Deficiência
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO,
TRIBUTAÇÃO E TURISMO
Geração de Trabalho e Renda (apoio às iniciativas populares) - Abastecimento e Área Rural - Apoio a Empreendimentos - Turismo - Juventude - Portadores de Deficiência
EDUCAÇÃO, ESPORTE E LAZER
Educação: Educação de Jovens e Adultos - Educação Infantil - Ensino Fundamental - Educação Especial - Juventude - Portadores de Deficiência
Esporte e Lazer: Equipamentos Esportivos - Reforma e Ampliação dos Centros Comunitários - Equipamentos de Lazer e Recreação - Juventude - Portadores de Deficiência
ORGANIZAÇÃO DA CIDADE,
DESENVOLVIMENTO URBANO E AMBIENTAL
Habitação - Saneamento Básico - Meio Ambiente - Urbanismo - Saneamento Ambiental - Juventude - Portadores de Deficiência
SAÚDE E ASSISTÊNCIA
Ampliação de Serviços na Rede Básica - Juventude - Portadores de Deficiência
Assistência Social: Atendimento à Criança e ao Adolescente - Atendimento à Família - Reforma, ampliação e/ou implantação de Unidades de Assistência Social - Atendimento à População Adulta - Atendimento
aos Portadores de Deficiência
- Grupos de Convivência da Terceira Idade - Juventude - Portadores de Deficiência
2.5- Critérios Gerais para Distribuição de Recursos entre Regiões e Temáticas
2.5.1- A escolha das Prioridades Temáticas das 16 Regiões
As deliberações sobre a distribuição de recursos são tomadas com base em três critérios gerais: carência do serviço ou infra-estrutura, população total da região, prioridade temática da região. Esses critérios são aplicados para a distribuição de recursos nas três primeiras prioridades temáticas escolhidas globalmente pelas 16 regiões, com exceção do DMAE, que tem critérios próprios. O cálculo para definir as três primeiras prioridades globais é feito da seguinte forma:
1) Cada região escolhe 4 prioridades dentro das 13 prioridades temáticas. 2) São atribuídas notas às prioridades de cada região:
Primeira prioridade nota 4
Segunda prioridade nota 3
Terceira prioridade nota 2
Quarta prioridade nota 1
3) Somando-se as notas de todas as prioridades escolhidas pelas 16 regiões têm-se as três prioridades, que serão aquelas que somarem maior pontuação.
Da Quarta à Décima terceira Prioridade Temática, as prioridades globais das 16 regiões são resultado do mesmo cálculo efetuado para encontrar as três primeiras. É priorizado o atendimento das demandas de regiões que as tenham escolhido entre as suas
quatro prioridades temáticas. No caso de haver saldo disponível de recursos depois de atendidas as regiões que priorizaram, são atendidas as outras regiões, considerando-se a viabilidade técnica das demandas e a carência de infra-estrutura ou serviço de cada região.
No caso de recursos provenientes de financiamento, a sua utilização para atender as demandas das regiões e temáticas estará condicionada às exigências do órgão financiador, à natureza das obras, à existência de projetos e de situação fundiária regular.
2.6- Regras para apresentação das demandas 2.6.1- Gerais
As demandas e propostas de prioridades para a região ou temática são encaminhadas, pessoalmente (por qualquer meio), ou através da Internet (via GAPLAN/CRC - sob análise prévia), sendo obrigatória sua avaliação e deliberação nos fóruns de delegados do Orçamento Participativo. Após a deliberação nos fóruns de delegados, as demandas são entregues no dia da Assembléia Municipal, registradas em formulário fornecido pelo GAPLAN, hierarquizadas em ordem de prioridade e assinadas pelos conselheiros.
2.6.2- Regionais
As regiões podem apresentar até quinze demandas de obras e serviços nas suas quatro prioridades temáticas e até cinco demandas nos demais temas. As mesmas são entregues no formulário fornecido pelo GAPLAN, no dia da Assembléia Municipal, contendo: descrição clara da solicitação; localização, sendo que, para obras de pavimentação e saneamento básico é imprescindível o preenchimento do mapa no verso do formulário; metragem estimada; indicação da vila e bairro no qual se localiza a demanda.
2.6.3- Temáticas
As Temáticas poderão apresentar até quinze demandas para o eixo eleito em primeiro lugar, e até cinco demandas para os demais eixos.
2.6.4- Os três critérios gerais
População Total da Região Peso 2
Até 25.000 habitantes nota 1
De 25.001 a 45.000 habitantes nota 2 De 45.001 a 90.000 habitantes nota 3 Acima de 90.001 habitantes nota 4 Carência do Serviço ou Infra-estrutura Peso 4
De 0,01% a 14,99% nota 1
De 15% a 50,99% nota 2
De 51% a 75,99% nota 3
De 76% em diante nota 4
Prioridade Temática da Região Peso 5
Quarta prioridade nota 1
Terceira prioridade nota 2
Segunda prioridade nota 3
Primeira prioridade nota 4
2.7- Alguns dados do Orçamento Participativo
2.7.1- Prioridades Temáticas - Período: 1992 a 2004
Apresentamos, no quadro abaixo, as prioridades definidas pelo OP desde 1992, para todas as regiões. O ano de 1992 foi o primeiro ano em que estas prioridades foram incluídas nos critérios gerais para distribuição de recursos.
OP 1º Prioridade 2º Prioridade 3º Prioridade
2004 Habitação Assistência Social Educação
2003 Habitação Educação Pavimentação
2002 Habitação Educação Pavimentação
2001 Pavimentação Habitação Saneamento Básico
2000 Política Habitacional Pavimentação Saúde
1999 Saneamento Básico Pavimentação Política Habitacional 1998 Pavimentação Política Habitacional Saneamento Básico 1997 Política Habitacional Pavimentação Saneamento Básico 1996 Pavimentação Saneamento Básico Regularização Fundiária
1995 Pavimentação Regularização
Fundiária Saneamento Básico 1994 Regularização Fundiária Pavimentação Saneamento Básico 1993 Saneamento Básico Pavimentação Regularização Fundiária
1992 Saneamento Básico Educação Pavimentação
No ano de 2004, estimou-se em 13.283 o número de pessoas, incluindo os conselheiros, que se credenciaram para eleger as prioridades regionais e temáticas. Nas assembléias regionais houve 9.088 credenciados, e nas assembléias temáticas, houve a participação de 13.284 pessoas.
2.7.2- Qualidade de vida via Orçamento Participativo
Abaixo, apresentamos alguns gráficos que são indicativos de melhorias na qualidade de vida da população porto-alegrense ao longo dos 16 anos da Administração Municipal – também conhecida como Administração Popular.
2.7.2.1- Pavimentação
A pavimentação foi a prioridade durante vários anos em toda a cidade. Em 1988, a carência de pavimentação era de 690 quilômetros e, em 2003 foi de 390 quilômetros.
Carência de Pavimentação em 1988 Carência de Pavimentação em 2003 390 km 690 km
A recuperação das ruas da cidade foi outra obra conquistada via Orçamento Participativo. Em 1991, o Orçamento Participativo estabeleceu como critério para aplicação de recursos, a carência de serviços ou de infra-estrutura urbana da região, e população em área de carência máxima de serviços. No ano seguinte, foram introduzidos temas para hierarquização, e a pavimentação foi um deles. A pavimentação já esteve quatro vezes em primeiro lugar nas demandas da cidade, cinco vezes em segundo lugar e três vezes em terceiro lugar. Isso representa que as ruas das regiões mais carentes financeiramente foram sendo sistematicamente pavimentadas, o que significou, também, incluir saneamento e linhas de ônibus, consideradas, pela Administração Popular, fundamentais para a qualidade de vida das famílias.
2.7.2.2- Rede de água e esgoto
O aprendizado conquistado no Orçamento Participativo tem a ver com o conhecimento de que, para pavimentar, era necessário, anteriormente, realizar obras de
saneamento básico. Desta forma, muitas pavimentações foram precedidas da instalação de redes de água e de esgoto. Em 1992, o Orçamento Participativo incluiu saneamento básico como um dos sete temas a serem hierarquizados pelos cidadãos. Em 1992, 1993 e 1999, foi escolhido como prioridade para toda a cidade. Em 2001, um novo tema foi acrescido aos 13 a serem hierarquizados pelo OP: saneamento ambiental, resultado de discussões nascidas nas reuniões do OP. Em 2004, se contabilizou, em Porto Alegre, 84% do esgoto coletado, sendo 27% tratados (em 1989 eram apenas 2% e, com o Projeto Sócio Ambiental, chegou-se próximo de 77%), e 99,5% das casas com água tratada e de qualidade. Os 5% das casas não atendidas pelo sistema estão fora da área urbana, ou em ocupações de áreas de risco mas, mesmo assim, recebem água por caminhões pipa ou de poços artesianos. 0 20 40 60 80 100 1989 2002 2003 Projeto Sócio Ambiental Abastecimento de água tratada Coleta de esgoto Tratamento de esgoto
2.7.2.3- Transporte Público
O trabalho de pavimentação foi muito mais do que pavimentar as ruas das comunidades distantes. Foram realizadas grandes obras de duplicação e construídos novos corredores de ônibus. O investimento na organização do sistema viário e circulação obedeceu a um planejamento contínuo. Em 1992, transporte foi incluído entre as sete áreas a serem hierarquizadas no Orçamento Participativo. Em 1994, a criação das plenárias temáticas no OP incluiu circulação e transporte como um dos temas. Naquele ano foi
Pública de Transporte e Circulação (EPTC). Estes fatos tiveram decisiva participação nas melhorias das avenidas, dos corredores de ônibus, do fluxo do trânsito na cidade. Porto Alegre tem um dos melhores transportes coletivos do país. Operam 1.594 ônibus em 328 linhas, sendo 258 ônibus com ar condicionado e 208 com acessibilidade universal e equipamentos para portadores de deficiência. A frota é constantemente renovada e a idade média de circulação é inferior a cinco anos.
2.7.2.4- Saúde
Em 1989, os gastos com saúde representavam 10,9% do Orçamento, em 2002, chegaram a 18%.
2002 18%
1989 10,9%
Gastos com a saúde
Na saúde, houve uma progressiva construção da mudança. Em 1992, ela foi incluída como uma das sete áreas para hierarquização do Orçamento Participativo. No mesmo ano, ampliando a participação da comunidade na formulação de políticas públicas, foi criado o Conselho Municipal de Saúde (CMS). Em 1994, a saúde passou a ser uma das temáticas do OP. O ano marca o início do processo de municipalização da saúde. Até 1998, quando se dá a municipalização plena da saúde, a Prefeitura tinha apenas onze unidades de saúde. A partir de então, incorporou ao SUS quarenta e seis unidades dos Governos Federal e Estadual. Equipou, reformou ou ampliou quarenta delas. A rede é formada por quarenta e seis unidades de saúde e seis ambulatórios básicos (que constituem a rede de
atenção básica), onze centros especializados em saúde, seis ambulatórios especializados e cinco serviços de pronto-atendimento. Além destes setenta e quatro estabelecimentos de saúde pública, Porto Alegre tem sessenta e três equipes do Programa de Saúde da Família operando em quarenta e oito prédios, os quais são chamados Postos de Saúde da Família (PSF). O Hospital de Pronto Socorro (HPS) foi modernizado e é referência pela excelência do atendimento, e o Hospital Presidente Vargas, municipalizado em 2000, foi reequipado. Desde 1995, Porto Alegre conta com a SAMU, o Serviço de Atendimento Móvel de Urgência, hoje com quatorze unidades.
2.7.2.5- Educação
No início da Administração Popular, em 1989, foi criado o Serviço de Educação de Jovens e Adultos (SEJA), que alfabetizou 4.223 pessoas. Em 1991, foram criados o Conselho Municipal de Educação e o Programa Municipal de Educação, para entender crianças de até seis anos. Em 1992, Educação foi um dos sete temas hierarquizados pelo OP. Em 1993, teve início o Projeto Escola Cidadã, que abriu a participação da comunidade nas escolas. No mesmo ano, foram criados os Conselhos Escolares, e começou a ser implantado o sistema de convênios para operar as chamadas creches comunitárias, nas quais a maior parte dos recursos são públicos e o gerenciamento é da comunidade. As primeiras 40 creches atendiam a 2000 crianças. Em 2003, 129 creches atendiam a 8.530 crianças e o convênio foi ampliado e renovado até 2007. Em 1994, Educação passou a ser uma das temáticas da cidade. Em 1995, a Constituinte Escolar começou a reestruturação do ensino, introduzindo os Ciclos de Formação. Em 1997, foi criado o Movimento de Alfabetização (MOVA), que já incluiu na leitura 12.765 pessoas. A Educação, em Porto Alegre, recebeu grandes investimentos. Em 1988, havia 29 escolas municipais, em 2003 havia 92.
0 20 40 60 80 100 120 140 1988 2003
Escolas da Rede Municipal de Ensino Convênios com Creches Comunitárias