Como se viu em tópico anterior, a função socioambiental da propriedade, estabelece limites internos do próprio direito à propriedade, ou seja, nos seus próprios fundamentos o proprietário poderá livremente dela dispor, todavia, estipula o ônus de manter, de acordo com as particularidades do bem determinadas características previstas em lei, portanto é um
pressuposto condicionante ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
[...];
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção (BRASIL, 1988).
As áreas de preservação permanente e as reservas legais são formas de proteção jurídica especial das florestas nacionais, ambas, são modalidades de limitação administrativa, uma vez que foram instituídas, por lei, pelo Código Florestal brasileiro, imposta pelo poder público de forma unilateral, geral e gratuita sobre a propriedade ou a posse rural. “Neste contexto o Código Florestal, sem dúvida, nada mais fez do que impor conteúdo e estabelecer limites ao direito de propriedade, em homenagem ao princípio da função social” (LIMA, 2001, p. 114).
Portanto, o Código Florestal foi o instrumento legislativo que estipulou limites ao direito de propriedade, nesse caso particular, abordaremos as limitações referentes às áreas de preservação permanente e das reservas legais, por isso, é necessário, fazer, preliminarmente, uma pequena abordagem da evolução da legislação infraconstitucional ambiental, dando enfoque, principalmente, aos Códigos Florestais de 1934 e 1965 e, também, analisar algumas particularidade do projeto de lei do novo Código Florestal, no que concerne as limitações ao direito de propriedade da qual estamos estudando.
Inicialmente, com a influência dos movimentos mundiais como a Revolução Russa de 1917, Constituição do México e Constituição de Weimar, como já estudado, em tópico anterior, acabaram influenciando a Constituição de 1934, resultando a obrigatória premissa de que a propriedade privada deveria cumprir uma função social, logo, flexibilizando o instituto da propriedade, no entanto, apesar dessa flexibilização, o projeto do Código Florestal de 1934, mostrou-se tímido, inserindo nas suas disposições uma simples preocupação, de forma incipiente, como se observa:
Art. 1° As florestas existentes no território nacional, consideradas em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos habitantes de país, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis, em geral e especialmente este Código estabelecem.
Art. 2° - Aplicam-se os dispositivos deste Código assim às florestas como às demais formas de vegetação reconhecidas de utilidade às terras que revestem. (FRANCO, 2005, p. 192).
Como se observa o Código Florestal de 1934 começava a dar uns dos primeiros passos para a proteção das florestas, pois, ao considerar as florestas como um conjunto, constituíam interesse comum da sociedade, ou seja, era interesse da coletividade as florestas que fossem apreciadas como parte integrante da paisagem natural, estendendo-se continuamente pelo terreno, bem como, por todas as propriedades públicas ou privadas, haja vista que na época já possuía indicativos da crescente dilapidação do patrimônio florestal do Brasil, eis que, ainda, naquela época, estava à disposição a maioria do patrimônio do país (PETERS, 2003).
No que tange ao sentido preservacionista e preparando as bases do que seria os fundamentos das APPs, o Código Florestal de 1934, começou a tratar da matéria no seu art. 4° “Serão consideradas florestas protetoras as que por sua localização, servirem conjunta ou separadamente, para qualquer dos fins seguintes: a) conservar o regime das águas; b) evitar erosão das terras pela ação dos agentes naturais” (FRANCO, 2005, p. 192).
Naquele momento, na mesma disposição legal, o art. 8°, deixava transparecer que as florestas classificadas como protetoras referiam-se em verdade aquelas de domínio público ao estipular que “consideram-se de conservação perene, e são inalienáveis, salvo se o adquirente se obrigar, por si, seus herdeiros e sucessores, a mantê-las sob o regime legal respectivo, as florestas protetoras e as remanescentes” (FRANCO, 2005, p. 192).
Mesmo com várias inserções fazendo referências a proteção das florestas, “O velho Código Florestal, de 1934”, não fazia menção, diretamente, sobre restrições ao direito da propriedade privada, entretanto, reconhecia a proteção dos bens ambientais (floresta) somente aquelas que podiam ser incorporadas ao patrimônio público, ou seja, vinculava a tutela ambiental conforme sua dominialidade do Estado (SOUZA FILHO, 1997).
Em decorrência das enormes dificuldades verificadas para a efetiva tutela ambiental do Código Florestal de 1934, elaborou-se proposta para um novo diploma legal (Código
Florestal Lei n° 4.771 15.09.1965) que pudesse normatizar adequadamente a proteção jurídica do patrimônio florestal brasileiro.
Com percepções bastante avançadas para a época, “o novo código florestal de 1965”, de maneira incipiente, igualmente, ao código de 1934, mas, com os primeiros traços das raízes da consciência ecológica que viria alguns anos mais tarde, a ser consolidada pela declaração de Estocolmo e, posteriormente, pela ECO-92.
Umas das alterações legislativas, trazidas pelo código de 1965, foi o seu caráter intervencionista, ou seja, continha nas suas disposições legislativas várias restrições ao direito de propriedade e obrigações, no que concernem as áreas florestais, bem como, outras áreas que necessitavam proteção.
Assim, para melhor entendimento do tema, é necessário ressaltar algumas alterações legislativas, no que concerne às áreas de preservação permanente e reserva legal, trazida pelo “novo código florestal de 1965”, bem como, algumas sequências de disposições legislativas que foram se moldando até, então, vigente, Código Florestal.
No que concerne às APPs, o Código Florestal, em seu art. 2°, apresentava:
Art. 2°. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
ao longo dos rios ou de outro qualquer curso d’ água, em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 – de 5 (cinco) metros para os rios de menos 10 (dez) metros de largura.
2 - igual à metade da largura dos cursos que começam de 10 (dez) a 200 (duzentos) metros de distância entre as margens.
3- de 100 (cem) metros para todos os cursos cuja largura seja superior a 200 (duzentos) metros
ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais. (BRASIL, 1965).
A primeira alteração referente à temática das APPs, foi inserida pela Lei n° 6.535, de 15.06.1978, sancionada pelo presidente Ernesto Geisel, que acrescentou ao art. 2° i) nas áreas metropolitanas definidas em lei, dando autorização para o poder público fixar por lei, usando o plano diretor, como instrumento legislativo, as áreas de preservação permanente, dos recursos hídricos nas regiões metropolitanas, podendo citar, como exemplo, a cidade de São Paulo, que nesta época já começava a ter graves problemas de poluição de seus rios e mananciais (FRANCO, 2005).
Em 07 de julho de 1986, a Lei nº 7.511, sancionada pelo presidente José Sarney, apresenta novas alterações ao art. 2° do Código Florestal de 1965, estas mais substanciais, alterando e ampliando os limites abrangidos pela APPs, assim dispondo:
Art. 1°. Os números da alínea a do art. 2° da Lei 4.771, de 15.09.1965, que institui o novo Código Florestal, passam a vigorar com as seguintes alterações e acréscimos: Art. 2°.
[...]
de 30 (trinta) metros para os rios de menos 10 (dez) metros de largura;
de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d’ água que tenham 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura. (BRASIL, 1965).
Desse modo, percebe-se a evolução dos limites das áreas de preservação permanente, começam a se modificar assumindo contornos mais abrangentes de tutela ambiental, com objetivos mais delineados do que aquela restrita e tímida legislação, anteriormente, adotada, o que no decorrer do tempo legislativo pode-se visualizar uma maior interferência na propriedade privada em favor do interesse coletivo.
Em 18.07.1989, a Lei 7.803, sob a égide da Constituição Federal de 1988, sancionada, também, pelo presidente José Sarney, revoga expressamente as Leis 6.535/78 e 7.511/86, dando nova definição para os patamares do art. 2° do Código Florestal:
Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d’água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação. (BRASIL, 1965).
No mesmo decorrer legislativo, foi alterado, substancialmente, o parágrafo único, do art. 2°, deixando a lei municipal a regulamentação ambiental (limitação administrativa) dos perímetros urbanos, regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo. (BRASIL, 1965).
Uma vez que já delineados os contornos da APPs legais, ou seja, aquelas que são definidas pelas disposições legislativas, ou melhor, dizendo, pelo Código Florestal, a segunda espécie ou classificação de APPs, contemplada no rol do artigo 3° do Código Florestal de 1965, instituída pelo Poder Público, eis que, deixa o poder discricionário da administração pública, declarar o que são áreas de preservação permanente, sendo seu próprio ato administrativo (declarativo) como força de lei.
Art. 3º. Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras; b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares; e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico; f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas; h) a assegurar condições de bem-estar público. (BRASIL, 1965).
As áreas protegidas nos termos dos arts. 2º e 3º, com cobertura vegetal nativa ou não, têm a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo genético de fauna e flora, conservar a integridade do solo e assegurar o bem-estar do homem.
Posteriormente, várias mudanças legislativas, alterando o Código Florestal, através de Medidas Provisórias, sendo que aqui não será abordada todas, mas, referir algumas mudanças que são importantes para o presente estudo, tais como:
- MP1.736-31, de 14.12.1998: foi inserida a possibilidade de cômputo a título de reserva legal às áreas de preservação permanente.
- MP 1.956-50, de 26.05.2000: estipulou o aumento da reserva legal na Amazônia Legal e no Cerrado Amazônico para 80% e 50%, respectivamente e, também, inseriu conceito de área de preservação permanente e reserva legal, com objetivo de delinear melhor o conteúdo da tutela desses institutos, eis que, aqui é necessário ressaltar, que se deixou o interesse ter conotação econômica para ter um entendimento preservacionista (FRANCO, 2005).
A mudança drástica mesmo aconteceu com a Medida Provisória 2.166-67, de 24.08.2001, vigente até hoje. Dentre as mudanças introduzidas pelas medidas provisórias, tratando da reserva legal, foi o delineamento do seu conceito inserido no seu art. 1°, parágrafo 2°, III, inserido pela MP 2.166-67, de 24.08.2001, sendo área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas (BRASIL, 1965).
Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo: (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001) (Regulamento)
I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do § 7o deste artigo; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
III - vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
IV - vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País (BRASIL,2001).
No que se refere à diferença da APPs e da Reserva legal, pode se dizer que a Reserva Legal destina normas que restringem o direito à propriedade aplicadas, diretamente, ao domínio privado, enquanto às áreas de Preservação Permanente poderão ter aplicação tanto no domínio público ou no privado.
Art. 44. O proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do art. 16, ressalvado o disposto
nos seus artigos §§5º e 6º, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente:
I- recompor a reserva legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua contemplação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão estadual competente. II - conduzir a regeneração natural da reserva legal;
III - compensar a reserva legal por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critérios estabelecidos em regulamento. (BRASIL, 2001).
Fazendo uma análise substancial, pode-se identificar uma diferença disparada entre as duas áreas de proteção ambiental, sendo que área de preservação permanente, como sua própria denominação indica, traz um objetivo de preservação dos recursos naturais, não podendo fazer qualquer utilização, devendo manter suas características próprias sem qualquer alteração ou distinção, em princípio, pois, poderá haver a supressão total ou parcial tendo em vista das atividades de utilidade pública e interesse social haja vista que constituem bens comuns e visam proteger os recursos naturais na sua integralidade. Enquanto, a reserva legal, visa à conservação das essências dos recursos naturais, porém, pode-se fazer o manejo sustentável, mas, devendo cumprir as estipulações da legislação ambiental, então, como se percebe, existe uma grande diferença entre os significados preservar e conservar (BRASIL, 1965).
Conservação: sistema flexível ou conjunto de diretrizes planejadas para o manejo e utilização sustentada dos recursos naturais, a um nível ótimo de rendimento e preservação da diversidade biológica. Combinação de todos os métodos de exploração e de uso dos terrenos que projetam o solo contra a deterioração ou depleção, causadas por fatores naturais ou provocadas pelo homem.
Preservação ambiental: ações que garantem a manutenção das características próprias de um ambiente e as interações entre os seus componentes.
Preservacionismo: Conjunto de idéias e atitudes em favor da preservação rigorosa de determinadas áreas e recursos naturais, consideradas áreas de grande valor como patrimônio ecológico. (MACHADO, 2002, p. 716-717).
Mesmo com todas as diferenças entre reserva legal e áreas de preservação permanente, sendo institutos jurídicos que limitam o direito a propriedade, tendo suas particularidades próprias, atendendo um papel essencial ao equilíbrio dos ecossistemas, criando outros meios compensatórios que auxiliam preservação ou conservação dos recursos naturais, muitas vezes ameaçadas pela espécie humana e que são essenciais ao desenvolvimento sustentável (FAEP, 2006).
Revestido de importância, o conceito de área de preservação permanente e reserva legal, fazem parte do conceito de meio ambiente, tentando preservar e conservar os “recursos
hídricos, a paisagem, estabilidade ecológica, geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
Não obstante tenha iniciado, posteriormente, ao Código Florestal, a lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, deu guarida de forma generalizada o meio ambiente, por meio de um sistema ecológico integrado, como se notar, logo abaixo, no seu dispositivo legal, que expõe muito bem a forma com que ela deve atuar abrangendo interesses generalizados, preocupando-se com todas as situações possíveis para tentar resguardar o meio ambiente, sendo que foi um grande avanço, porque, naquela época, não tinha nenhuma lei específica para tutelar a temática ambiental:
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
[...];
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Além da consolidação dos aspectos do conceito do meio ambiente, a efetivação da Política Nacional do Meio Ambiente, consolidou vários instrumentos de políticas públicas, um desses instrumentos foi à criação de órgãos com finalidade de defender e preservar o meio ambiente, sendo que os poderes públicos de todas as esferas constituíram o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), assim, constituindo um círculo fechado de tutela ambiental, sempre observando os princípios de manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente com um patrimônio público a ser, necessariamente, assegurado e protegido em vista do uso coletivo (BRASIL, 1981).
Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente (SILVA, J.A., 2000, p. 171).
Assim observa-se que, o conceito de meio ambiente é muito amplo, deixando a interpretação muito aberta para sua aplicação jurisdicional, pelo que se vê pode perceber que qualquer transformação do reino animal, vegetal e mineral estão englobados ao meio ambiente, logo um conceito generalizado de Nunes (2005, p. 59):
O meio ambiente é entendido de variados modos pela doutrina, ou seja, é visto por óticas diversas. Sobre a ótica do Direito, considera-se que o meio ambiente é o meio em que o homem vive desta forma, ele pode ser artificial, cultural e natural. O meio ambiente é considerado artificial porque é constituído por ações humanas, como as cidades e suas constituições como casas, prédios, pontes, estradas, entre outras. Também é considerado cultural porque é resultado do gênio humano; entretanto, possui significado especial, na medida em que representa a testemunha da história, imprescindível à compreensão atual é futura do que o homem é, ou pode ser . Neste âmbito o meio, ambiente pode ser o patrimônio histórico da humanidade, bem como a patrimônio artístico, paisagístico e turístico.
Também, é necessário trazer à baila, o texto do novo Código Florestal que está para