Gestão e planejamento público

Essa recente ressignificação do papel do Estado, do planejamento governamental e das teorias do desenvolvimento, criou um ambiente propício para a ressignificação também da gestão pública (CARDOSO JUNIOR, 2011b). Assim, o movimento gerencial, iniciado no Brasil em 1995, exigiu um aperfeiçoamento da gestão pública, com vistas a modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão.

Robert e Janet Denhardt (2007) descreveram esse novo modelo de administração pública como voltado eminentemente para o cidadão, abarcando instrumentos e preceitos como a coprodução, gestão social e governança pública. Esse modelo foi denominado de Novo Serviço Público (NSP), por preocupa-se, sobretudo, com a relação entre cidadão e seus governos e possibilitar abordagens alternativas de gestão e desing organizacional (DENHARDT, 2011, apud REUS, 2012).

O NSP é orientado principalmente por teorias democráticas de cidadania, que envolvem a renovação do senso de orgulho e responsabilidade cidadã.

O modelo de homem subjacente ao NSP passa do indivíduo passivo, auto interessado e autocentrado para um homem ativo cujo olhar pode ir além do interesse individual, alcançando o interesse público. “Esta interpretação de cidadania, é claro, cobra muito mais do indivíduo. Entre outras coisas, ela requer reconhecimento dos problemas políticos e, também, senso de pertencimento, interesse pelo todo e laços morais com a comunidade cujo destino está em jogo. (DENHARDT, 2011apud REUS, 2012, p. 83)

Esse novo perfil de cidadão do NSP certamente possibilita o fortalecimento do capital social, o qual possui uma relação estreita com o desenvolvimento local e com os planos de desenvolvimento, como já explicitado.

Contudo, é importante frisar que a relação do binômio planejamento e gestão historicamente foi tradado, principalmente no Brasil, de forma separada, havendo sempre uma desmensurada primazia de um em função do outro, contudo, nesse novo cenário, planejamento governamental e gestão pública, constituem-se em dimensões cruciais e inseparáveis da atuação dos Estados contemporâneos em sua missão de autocapacitação para o desenvolvimento (CARDOSO JUNIOR, 2011b).

Isto porque, planejamento é uma atividade altamente intensiva de gestão, e quando não há uma gestão adequada do planejamento este “é processo especialmente sujeito a fracasso e descontinuidades de várias ordens, a ponto da literatura sobre o assunto lançar mão da expressão ‘administração paralela’”, indicando que os governantes na tentativa de implementar o planejado tomam outros caminhos, inclusive criando estruturas paralelas de gerenciamentos dos planos. Em resumo, “planejamento descolado de gestão corre o risco de tornar-se um conjunto de estudos, diagnósticos e proposições de objetivos sem eficácia instrumental, atividade incapaz de mobilizar recursos necessários de forma racional na direção pretendida do plano” (CARDOSO JUNIOR, 2011b, p. 12).

Dessa maneira, com a conclusão do processo de elaboração dos planos de desenvolvimento, inicia-se a da construção do modelo de gestão, considerado um dos componentes centrais, que representa o sistema de organização da sociedade e dos agentes públicos para a execução e o acompanhamento do plano (BUARQUE, 1999).

Para Buarque (1999) esse modelo de gestão de planos de desenvolvimento deve se configurar como um sistema institucional e arquitetura organizacional apropriada para articular os atores e agentes, assegurando a participação da sociedade em todo processo, buscando implementar as estratégias e recursos (institucionais, organizacionais, legais e financeiros) disponíveis para a efetiva execução dos planejamentos.

Nessa direção Ckagnazaroff (2009, p. 28) aponta como ponto-chave “a questão de como a cooperação na prática pode levar ao fortalecimento de metas comuns, e como criar arranjos de tal modo que o esforço de governar por parte do Estado, e a auto-organização, por parte da sociedade, possam se complementar”. Isto por que o governo moderno se concretiza em arranjos societais e administrativos baseados na noção de rede.

Considerando, principalmente, a dimensão político-institucional do modelo de gestão, que traduz-se no desenho da arquitetura institucional para a implementação do plano, Buarque (1999) ressalta que devem ser levados em consideração os quatro componentes centrais: a) identificar os mecanismos institucionais, que possibilitam assegurar eficiência, eficácia e efetividade das políticas, programas e projetos do plano de desenvolvimento; b) montar um sistema de acompanhamento, avaliação e controle permanente da implementação do plano, desde que permita ajustes e correções necessários a execução dos objetivos gerais; c) consolidar um sistema permanente de participação da sociedade no processo de execução e acompanhamento do plano; e d) garantir um sistema de capilaridade, envolvimento e integração das distintas instituições públicas vinculadas ao processo e na intervenção local.

O Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2014b) define como funções básicas da gestão púbica: a) implementar programas; b) garantir a conformidade com as regulamentações; c) revisar e reportar o progresso das ações; d) garantir a eficiência administrativa; e) manter a comunicação com as partes interessadas; e f) avaliar o desempenho e aprender.

Rezende (2011) afirma que em uma sociedade democrática a transparência do planejamento, principalmente na execução do plano, é atributo fundamental para garantir credibilidade ao planejamento público contemporâneo. Isso significa dizer que a credibilidade do planejamento está na existência e implementação de mecanismos e instrumentos direcionados a acompanhar a execução de programas e projetos contidos nos planos, tornando possível avaliar continuamente os resultados em todo período de vigência do plano, com a

elaboração e publicação de relatório detalhados, assim como a indicação de ajustes e correções para a consecução do planejado. Demonstrando assim a importância da gestão e da governança.

1.1.2.2 Governança em planejamento do desenvolvimento regional

Em consonância com as mudanças que ocorreram no âmbito econômico, social e ambiental nas últimas décadas, que em certa medida, foram influenciadas pelo processo de globalização, levaram também a ressignificação das concepções de desenvolvimento, planejamento e de gestão pública, como já explicitado. Tais mudanças também transformaram profundamente as relações entre Estado, mercado e sociedade, que ancoradas na pluralidade das sociedades contemporâneas e amparados pelos processos de redemocratização ocorrido em vários países, inclusive no Brasil, levaram a intensificação dos movimentos pela expansão da cidadania por meio da ampliação do espaço político mediante a busca de novos arranjos de participação social nesse novo cenário (CKAGNAZAROFF et al., 2008).

Destaca-se ainda a questão levantada por Santos (1997) de que uma boa governança é um requisito fundamental para um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econômico equidade social e também direitos humanos.

Essa inclusão de novos atores na dinâmica político-econômica-social faz emergir o debate da governança sobre o desenvolvimento local e seu acompanhamento (CKAGNAZAROFF, 2009). Como a expressão governança é utilizada em vários campos do conhecimento com sentidos distintos, carece observar o contexto em que é aplicado para precisar seu significado (GONÇALVES, 2006). Para fins desta pesquisa, há necessidade de se trabalhar com os conceitos de governança pública e governança territorial, de forma complementar, sendo o primeiro fundamentado principalmente nas publicações do Tribunal de Contas da União (TCU) e o segundo nas concepções de Valdir Roque Dallabrida.

a) Governança pública

O conceito de governança pública vem sendo utilizado para direcionar temas relevantes da administração pública e propiciar uma atuação mais eficiente do Estado, levantando discussões que norteiem as boas práticas nas organizações públicas. Dado principalmente pela crise fiscal de 1980, que exigiu um novo arranjo econômico e político internacional. Nos anos seguintes diversas publicações estabeleceram os princípios básicos de governança, que seguem alinhando-se em busca de transparência, integridade, prestação de contas, liderança,