A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Parte-se do entendimento colocado no item anterior de que a administração para o desenvolvimento de uma sociedade, no sentido da ação, se materializa na formulação, implementação e execução de políticas públicas aderentes e responsivas às demandas sociais vigente dos menos favorecidos e,que tais políticas se constituem em importantes instrumentos para redução dos níveis de pobreza vigentes em uma sociedade. É fundamental destacar, contudo, que políticas públicas planejadas ou executadas, ou ainda, planejadas segundo interesses que não contribuem para o bem estar coletivo, podem terminar por agravar os níveis de pobreza de uma população.

Assim, é de interesse desse estudo o arcabouço metodológico conceitual que trata da gestão das políticas públicas, sobretudo no que concerne ao planejamento, implementação e avaliação de tais políticas.

Oplanejamento das políticas públicas, segundo Almeida (2009) deve organizar a ação estatal voltada para ofertar os bens e serviços públicos,anunciados nos programas de governo e no ordenamento jurídico do estado, necessários para superação da pobreza.

No entanto, segundo Accarani (2003) a atividade de Planejamento no Brasil ainda está influenciada por uma concepção tecnicista e burocrática, voltada para programas setoriais focados em produtos. Essa concepção de Planejamento tende a reduzir a importância do processo de decisão política social presente no planejamento (OLIVEIRA, 2006).

Nesta direção, Oliveira (2006) mostra que o Planejamento de políticas públicas deve ser visto como um processo da ação estatal em lugar de um produto técnico tão somente.

O advento da redemocratização, ao favorecer o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses e necessidade não atendidas de alimentação, transporte, moradia, saúde, educação, cultura, comunicação ., na visão de Costa (2008) vai redesenhando outro modelo de planejamento a orientar a gestão pública. Para o autor, este contexto favorece uma gestão pública mais ágil, responsiva, efetiva, eficiente e qualificada, capaz de atender aos interesses coletivos através de uma ação coordenada do Estado (COSTA, 2008).

Neste ponto, importa destacar uma reflexão que Heidemann e Salm (2009)

fazem acerca dos novos rumos da gestão pública brasileira, enquanto espaço privilegiado para uso do conhecimento e como mecanismo facilitador de melhora contínua do sistema das políticas públicas. Nesta reflexão, Heidemann e Salm (2009)

buscam evidenciar e identificar o substrato básico do qual os governos não podem abrir

mão na prestação dos bens e serviços públicos e quais principais dificuldades que se

colocam pela frente. Segundo Heidemann e Salm (2009), portanto, a cidadania de hoje reclama uma gestão de recursos públicos onde os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos

anseios.

Assim, é no processo de planejamento que vai se estruturando e delimitando-se, minimamente, as quatro etapas que conformam o ciclo da política pública (HEIDEMANN; SALM, 2009) quais sejam:

i) a decisão política de fazer ou não fazer; ii) a materialização dessa decisão;

iii) verificação do nível de satisfação alcançado pelos interessados na política; e iv) a avaliação para definição dos procedimentos prevalecentes.

Como o objeto deste estudo é o financiamento e funcionamento do Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza do Estado da Bahia – FUNCEP o

conceito de gestão aqui reivindicado está circunscrito nas ações inerentes ao processo de formulação, implementação e avaliação que orientam a ação de governo (COSTA, 2008).

Heidmann e Salm (2009) defendem que só haverá uma política positiva se

houver uma ação que materialize a intenção ou propósito manifestado nessa política. Para o autor, sem a ação, resguardando as políticas deliberadamente defendidas por Dye (2005 HEIDEMANN; SALM, 2009), o que se manifesta são apenas boas intenções e discursos formais.

No curso dessa ação, e como ator principal na sua execução, está a burocracia estatal, entendida como meio para prestação dos serviços preconizados nas políticas públicas eleitas (HEIDEMANN; SALM, 2009). Ou seja, a equipe de gestores do Governo.

Segundo Costa (2008), para que a ação de governo seja va é importante que essa burocracia trabalhe de forma organizada para coordenar seu trabalho com planejamento e busca de resultados. Sobre esta temática, como já sinalizado por Oliveira (2006), é importante conceber o planejamento em políticas públicas como processo de decisão construído socialmente com os diversos atores envolvidos na decisão, e não apenas como um produto técnico. Para este autor, é preciso alargar a visão de planejamento para além da ótica de confeccionar plano, visto que uma das razões de fracasso nos resultados da política pública é a “dissolução que se faz entre elaboração e implementação no processo de planejamento” (OLIVEIRA, 2006, p.275).

Insere-se, assim, no campo deste estudo a necessidade de conceituar as ações relativas aos espaços de formulação, implementação, e iação das políticas, entre

quais situam-se as políticas públicas sociais, que orientam os atos de governo.

Dagninoe Amorim (1993) utilizam dos conceitos de ciclo da política adotados por Ham e Hill (1993 DAGNINO; AMORIM, 1993) e Hogwood e Gunn (1984

DAGNINO; AMORIM, 1993) para explicar o conjunto dos três momentos que apud

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circundam o processo das políticas públicas. Segundo Dagnino e Amorim (1993), o

primeiro ciclo trata da formulação da política. Nesta a política é concebida pelos tomadores de decisão através de um processo decisório ue pode ser democrático e participativo ou autoritário e “de gabinete”, de tipo e planejado, ou incremental e resultante de ajustes entre os atores intervenientes; pode apresentar a política revestida de todos os seus detalhes ou de forma incompleta de modo que possa ser completada

nos momentos seguintes. Para o autor,o momento da formulação pode, a depender do nível de racionalidade requerida pelo agente decisor, assentado em pesquisa sobre o assunto; filtragem por ordem de importância; prospectiva; explicitação de valores; e objetivos globais.

O segundo ciclo esboçado por Dagnino (2009) refere-se à fase da implantação. Para o autor, nesta fase os burocratas vão adaptando o conteúdo da p formulada, metas, recursos disponíveis, prazos, fluxo normativo exigido para implementação da ação, à realidade da relação estado-sociedade e das regras de formação do poder econômico e político colocadas por essa relação no jogo entre os atores sociais envolvidos. Assim, a fase da implantação vai além da execução pura e simples do que

foi formulado.

Completando Dagnino e Amorim (1993), Oliveira (2006) coloca que a

implantação das políticas públicas requer, ainda, um entendimento complexidade da

qual ela se reveste e sua interação com o processo de planejamento.

Como último ciclo o autor cita a avaliação, fase em que os resultados em termos de produtos, metas definidas, resultados alcançados são comparados com o que foi concebido no momento da formulação. Para Dagnino e Amorim (1993), o momento da avaliação é definido pelo grau de racionalidade da fase de formulação e o

comportamento dos atores na fase deimplementação. Osautoresconcluemcolocando a avaliação como condição necessária para verificar a efetividade da intervenção em

promover o deslocamento de uma situação inicial auma outra posta como desejada. Para os autores a avaliação vai perm itir incrementar os ajustes necessários num momento ulterior e de forma interativa implementar novas políticas que levarão o

sistema a aproximar-se do cenário desejado.

É neste cenário que se torna importante compreender o caráter normativo que reveste o processo de elaboração do planejamento governamental e como parte dele a elaboração dos orçamentos a nível federal, estadual e l respeitando as especificidades de cada um dos entes federativos. Dentre os instrumentos normativos

que trata deste assunto, Pedrão (2002) destaca a Constituição Federal que dispõe sobre responsabilidades, limites e formas de encaminhamento através do Plano Plurianual –

PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA. Esses três instrumentos de Planejamento e orçamento estão previstos no Art. 165 da Constituição Federal de1988.

Para o objeto deste estudo é importante detalhar o significado de orçamento enquanto norma que regula e lim ita o ciclo de implementação das políticas públicas.

Para Souza (2003a), análises sobre políticas públicas e orçamento público têm a preocupação de responder como se constrói o processo decisório em torno das políticas e de alocação de recursos. Para a autora em sociedades e estados complexos, como o Brasil, esse processo se aproxima da perspectiva teórica dos que defendem uma “autonomia relativa do Estado”,que lhe permite gerar determinadas capacidades para a implementação das políticas públicas demandadas pela sociedade. Imprimindo assim um caráter racional a alocação dos recursos nos orçamentos públicos.

A autora cita V. Key. Jr ( SOUZA, 2003a), que defende a alocação “racional” dos recursos públicos, mas reconhece que faltam bases científicas para balizar essa “racionalidade”. Como citado por Souza, para Key ( SOUZA, 2003a) a elaboração dos orçamentos leva mais em conta os mecanismos processuais e de gestão voltados para o seu controle do que a integração do orçamento com o processo de elaboração e de decisão sobre políticas públicas.

Souza (2003a) conclui que as políticas públicas e as decisões sobre o orçamento público são processos eminentemente políticos dentro dos quais se faz preciso construir mecanismos e regras em prol de comportamentos cooperativos que mitiguem o atendimento a interesses particularistas (KEY SOUZA, 2003a).

Nesta esteira Accarani (2003) chama atenção para a necessidade de se romper, no processo do planejamento governamental, com os “feudos” setoriais e atuar em programas multisetoriais buscando sincronia entre os diferentes Órgãos de Governoque atuam nestes programas. Sobretudo aproveitando a oport aberta pelo planejamento governamental que permite a pactuação entre o governo federal, os governos subnacionais na produção de um conjunto sinérgico de bens e serviços referenciados na realidade local (ALMEIDA, 2009).

Propor uma estrutura que supere essa fragmentação requer a incorporação da transversalidade e da intersetorialidade como diretrizesda política pública.

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No conceito defendido por Junqueira (1997 ACCARANI, 2003),

intersetorialidade é definida como a articulação de saberes e experiências no planejamento, na realização e na avaliação de ações, com o objetivo de alcançar resultados integrados em situações complexas visando a um efeito sinérgico no desenvolvimento social.

Já a transversalidade, no contexto das políticas de combate a pobreza, para Fava e Quinhões (2010) é caracterizada, principalmente, pela articulação de programas

complementares constituídos por atividades integradas, reunindo as diferentes esferas de governo e que interrelacionem iniciativas capazes de desenvolver as capacidades das famílias pobres, com vistas a apoiá-las na busca de alternativas próprias de sustentação.

Na mesma direção, AriznaBarreta (2001 IPEA, 2009a), coloca que a transversalidade pressupõe o estabelecimento de redes entre gestores e órgãos públicos, detentores de uma visão compartilhada de interdependência, nas quais predominam relações de confiança e reciprocidade, em lugar da desconfiança e da competição.

No capítulo seguinte apresenta-se o perfil da pobreza, e de forma mais detalhada o perfil da pobreza na Bahia a demandar as políticas públicas objeto de financiamento

de forma integral ou suplementar com recursos do FUNCEP.

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2.1 CENÁRIO MUNDIAL, NACIONAL E ESTADUAL DA SITUAÇÃO DE