Governança e indicadores de desenvolvimento sustentável

A idéia geral de sustentabilidade está relacionada a um fenômeno que possui várias dimensões, tais como: ambiental, social, econômica, legal, cultural, política, histórica e comportamental, e parte da premissa segundo a qual as sociedades podem adotar diferentes caminhos para o desenvolvimento e satisfação das suas necessidades materiais que envolvam o uso dos recursos naturais. A presença do elemento social reforça a necessidade de sistemas culturais que permitam o processo de regulação e controle desse fenômeno.

A tentativa de formulação de um conceito de desenvolvimento sustentável está relacionada a um modelo de desenvolvimento e uso dos recursos naturais que proporcione às gerações futuras a possibilidade de desfrutar do meio ambiente, tal qual as do presente. Entretanto, por ser um conceito complexo e dinâmico, não obstante as referências legais nacionais ao tema (GUIMARÃES, 2008) faz-se necessário a utilização de instrumentos que possibilitem dimensionar os usos desses recursos, principalmente para operacionalizar critérios de decisão e gestão dos mesmos (VAN BELLEN, 2005).

Desenvolvimento sustentável e governança de águas são utilizados hoje como referência institucional na agenda global do desenvolvimento com sustentabilidade. A origem da governança nas esferas de gestão de água, contudo, vem de um conceito antigo que remonta ao período medieval (Figura 4) e que ganha reforço na atualidade da implementação da PNRH.

Figura 4 - Governança e gestão de águas na Corte popular de Valência, em 1831, ainda em atuação na Espanha.

Fonte: Rogers e Hall, 2003.

A participação da população nos processos decisórios abrange, desde aqueles tempos, não só as decisões oriundas das comunidades locais, interessadas no processo de alocação e uso da água, por exemplo, mas inclui mecanismos de negociação e acomodação de interesses conflitantes (JACOBI et al., 2009).

No entanto, os processos (decisórios) com participação popular demandam informação acessível a não-técnicos e uma estratégia de gestão que se insira num processo que é intensamente social e político, e que vai além da relação entre a sociedade e seu governo, além de exigir interação de valores e normas entre instituições públicas e particulares13.

A utilização de instrumentos que permitam fornecer informação útil para a decisão pode vir a auxiliar a qualidade dos processos participativos propostos pela PNRH. A informação sobre os processos e sua efetividade é indispensável para que seja efetuado o controle acerca dos instrumentos de gestão (GUIMARÃES e XAVIER, 2009; JACOBI et al., 2009). Idem para o controle da eficiência, que complementa o ciclo de criação, implantação, avaliação e revisão das políticas       

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“Governance is about effectively implementing socially acceptable allocation and regulation and is thus intensely political. Governance is a more inclusive concept than government per se; it embraces the relationship between a society and its government. Governance generally involves mediating behaviour via values, norms, and, where possible, through laws” (ROGERS e HALL, 2003:2).

públicas. O uso de metodologias de indicadores vem a favorecer o processo de informação e propicia a adequação para a adoção de metodologias de GIRH.

É possível diferenciar indicadores do tipo quantitativo, medidos em números ou índices, que representam quantidades absolutas e indicadores qualitativos14. Os últimos são baseados em informações que requerem uma avaliação subjetiva ou uma descrição (UNCCD, 2010).

Dentro dos aspectos referenciados, a avaliação do processo de gestão é fundamental para a concretização das políticas propostas para GIRH. As avaliações dos modelos de gestão, sobretudo, são relevantes, pois

no desenvolvimento de um modelo institucional, é essencial o conhecimento das funções que são desempenhadas [...] além dos aspectos técnicos, a análise dos condicionantes políticos também é de fundamental importância (CAMPOS, 2001).

Os diversos usos da água envolvem uma interação conflituosa entre elementos de um conjunto de interesses sociais diversos. Logo, o instrumental para promover a gestão integrada dos recursos hídricos deixa de ser tão-somente técnico e específico do setor, em razão de se tratar de um recurso repleto de interesses políticos, econômicos e culturais no seu uso e apropriação.

O GWP (2009) identifica indicadores de governança, capazes de descrever como as estruturas responsáveis pela implementação da GIRH se aproximam dos ideais e princípios dessa política.15 Os indicadores de governança vêm sendo utilizados em experiências de GIRH nas mais diversas escalas, globais e locais, em atendimento ao princípio da informação para gestão e promoção da equidade no uso dos recursos hídricos (AQUACOOPE, 2009; PNUD, 2008).

A avaliação, juntamente com a revisão, vem a ser o último patamar da implementação da política específica e deve considerar, no caso de estudo, o maior número de condicionantes possível no escopo da metodologia GIRH, o que vem de encontro à necessidade de incorporação do conceito de governança nesse processo.

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“Indicador. Medida, por lo general cuantitativa, utilizada para ilustrar un fenómeno complejo de forma sencilla. Un "indicador cuantitativo" es um indicador que tiene un valor numérico (por ejemplo "Número de…"). Un "indicador cualitativo" se basa en información que requiere una evaluación subjetiva o uma descripción (por ejemplo "Tipo de incentivos…").” (UNCCD, 2010).

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'Governance' indicators, describe how the structures responsible for implementing a transboundary IWRM approach deal with the IWRM principles and functions (GWP, 2009:95).

Para Cherem e Magalhães Jr.(2007), as ferramentas de avaliação da PNRH deverão ser baseadas em indicadores ambientais, pois

Os indicadores ambientais são capazes de refletir a conformidade ou inconformidade em relação à legislação ambiental, e podem ser utilizados como instrumentos de monitoramento da aplicação dos textos legais. Além disso, quando o uso desses indicadores é balizado pela redução de custos operacionais de geração, eles têm sua utilidade consolidada, pois os comitês deixam de ser onerados em momentos que correspondem à produção, à organização e à sistematização de informações, focando na etapa de interpretação. Assim, os capitais humanos, intelectuais e financeiros são potencializados.

Há de se destacar o estado incipiente em que a adoção de indicadores de sustentabilidade se encontra, especialmente na mensuração da eficiência de políticas públicas (MAGALHÃES Jr., 2007; VRBA et alli, 2006; JANUZZI, 2004). A produção de indicadores mais completos sugere a agregação de informações do maior número de dimensões possível, para fins de planejamento de políticas de gestão16. A consignação de um modelo de indicadores, quantitativos e qualitativos, para incorporação de uma filosofia de GIRH e baseados na avaliação da sustentabilidade da política de gestão, vem de encontro a essa necessidade.