Instituições: Conceito e delimitação

técnicas”.

Em Abers et al. (2009) é ressaltado que

evidências empíricas de estudos qualitativos aprofundados mostram o predomínio das elites em negociações específicas no âmbito de comitês de bacias, mesmo na ausência de maioria na representação

A mera análise da qualidade formal da representação não caracteriza, entretanto, a qualidade efetiva dessa participação para a gestão equitativa dos recursos.

No CBH Norte há uma forte presença na representação do setor agroindustrial. No CBH Paraíba, parece haver uma simetria maior em relação aos entes da sociedade civil em geral, como também no CBH litoral Sul.

Para um processo de GIRH eficiente, há que se fornecer informações claras, que minimizem as assimetrias de poder e proporcionem condições de promoção de

accountability (JACOBI et al., 2009) Sob esse aspecto, quanto maior informação

disponível houver sobre os processos de gestão, maiores as oportunidades de controle de eficiência na política pública respectiva.

2.3INTEGRAÇÃOINSTITUCIONAL  

2.3.1 Instituições: Conceito e delimitação  

As normas e entes de Estado são instituições que proporcionam o fundamento legal das ações coletivas dos cidadãos. As normas introduzidas pelo Direito são consideradas instrumentos culturais que definem e estruturam as Políticas Públicas (NÓBREGA, 2007).

Na gestão de recursos hídricos, a regulamentação que fundamenta a Política Nacional passa pela Constituição Federal – com seus princípios delimitadores - as leis ordinárias e regulamentos específicos (BRASIL, 1988). Essa base legal deve definir os órgãos (entes) e competências institucionais de cada setor envolvido e a verificação da funcionalidade e efetividade das políticas perpassa a análise da atuação dos mesmos no contexto social.

Os aspectos gerais da regulação da gestão de recursos hídricos no Brasil serão analisados, tomando-se por fundamento os termos conceituais das teorias neoinstitucionais (NORTH, 1990; YOUNG et al., 2009) e a perspectiva do

Desenvolvimento como Liberdade de Sen (2000). A superação da abordagem

econômica clássica pela abordagem do desenvolvimento como liberdade, favorece a análise dos processos participativos e as escolhas dos indivíduos e coletividades, no sentido do estabelecimento de uma governança ambiental (FRITSH e NEWIG, 2009) que permita realizar análises político-institucionais direcionadas aos setores de recursos hídricos no país, que tem como princípio fundamental a participação colegiada na gestão.

A análise do comportamento institucional representado pela implantação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos insere-se no contexto do processo de mudanças institucionais e de desenvolvimento, estabelecido pelos padrões teóricos das teorias neointitucionalistas, que tem paulatinamente assumido destaque nos processos de gestão de recursos hídricos (SALETH e DINAR, 2005).

Segundo a ótica (neo) institucional, as instituições estruturam as interações humanas e constituem-se de restrições formais (regras, leis, constituições) e restrições informais (normas de comportamento, convenções, códigos de conduta autoimpostos).19

Parece natural que os aspectos sócio-econômicos e políticos devam ser enxergados como inteiramente relacionados às condições de desenvolvimento sustentável que surgem como paradigmas da atualidade. Por conseguinte, uma condição de desenvolvimento sob esse novo paradigma também sofre a influência direta das instituições que são envolvidas nesse processo, como guias da interação humana (NORTH, 1990). Assume-se, nesse contexto de mudança institucional, que existe uma relação de dependência (path dependence) entre a atualidade das instituições de gestão de recursos hídricos e o seu percurso histórico20 (NORTH, 1990; SALETH e DINAR, 2005).

       19

“Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction. In consequence they structure incentives in human exchange, whether political, social, or economic” (North,1990: 3).

20

“Water institutions can be defined as rules that together describe action situations, delineate action sets, provide incentives and determine outcomes both in individual and collective decisions related to water development, allocation, use and management. Like all institutions, water institutions are also

Para relacionar as instituições à eficiência de políticas públicas ambientais de gestão de recursos hídricos, faz-se necessário avaliar se a forma como as instituições funcionam ao longo do tempo e se sua implementação é capaz de provocar mudanças de comportamento que eventualmente se reflitam em eficiência da política de gestão.

Livingston (2005) sustenta que a mudança institucional requer uma visão multifacetada da questão, exigindo enfoque multidisciplinar, que deve abranger não apenas os estudos hidrológicos, mas os aspectos políticos, econômicos, históricos, culturais e institucionais21.

Por se tratar de função estatal estratégica, a análise da mudança institucional está inserida no corpo das políticas públicas nacionais e seu percurso histórico. Necessita-se, para avaliá-las, considerar o ciclo de implantação dessas políticas, que tem início com a produção legislativa e que possui fases de estabelecimento de princípios e detalhamento, e, após a vigência da lei, exige uma fase de

racionalização institucional, na qual o sistema proposto é transportado para as

instituições já existentes ou a serem criadas, que irão adaptá-la à estrutura da Administração e executar o planejamento proposto (GUIMARÃES e RIBEIRO, 2008). O ciclo completa-se com procedimentos de avaliação e revisão, com vistas à aplicação do Princípio da Eficiência da Administração Pública (BRASIL, 1988) e o estabelecimento das regras da governança para o setor então regulamentado (Figura 5).

       subjective, path dependent, hierarchical and nested both structurally and spatially and embedded within the cultural, social, economic and political context (SALETH e DINAR, 2005: 2).

21

“Fundamentally, institutional change is in the realm of political economy and requires interdisciplinary study. To gain real insight into and understanding of the role and importance of water institutions, the analyst must know something about hydrology, earth sciences, politics, history and culture” (LIVINGSTON, 2005:2).

Figura 5 - Fases na implantação da Política Pública.  

É possível igualmente estabelecer relações entre fatores que influenciam os processos de mudança institucional e a mudança de comportamento dos sujeitos intervenientes no processo, com base na informação e no aprendizado proporcionados pelas práticas de avaliação.

Os fatores intervenientes no processo de mudança institucional envolvem aspectos objetivos e subjetivos que comporão a avaliação instrumental adaptativa. O centro do modelo é a informação e o aprendizado. A avaliação promove a mudança de comportamento, que influencia os entes políticos e a articulação política. Essa, por sua vez, promove as mudanças no programa atual e, por sua vez, concretizam a mudança institucional, que provoca as mudanças de comportamento (SALETH e DINAR, 2005) (Figura 6).

Figura 6 - Processo de mudança institucional e fatores de influência. Fonte: Adaptado de Saleth e Dinar, 2005.

Os processos de informação e de aprendizagem, bem como o de avaliação institucional são inerentes à mudança institucional. No segmento ambiental, associado ao Princípio da Educação contido na PNMA, a mudança institucional é fundamental para evolução das políticas dessa natureza (BRASIL, 1981).

A mudança institucional faria parte de um processo mais amplo de gestão

adaptativa, também referenciado por Santos e Medeiros (2009:92) como “um

processo sistemático de aperfeiçoamento de políticas e práticas de gestão através da estratégia de aprendizado social”.

Em Limeira et al. (2010) a ferramenta da gestão adaptativa é caracterizada como “os ajustamentos na gestão à medida que novas informações tornam-se disponíveis [...] se não houver adaptação no processo de gestão, ao se esforçar em fazer bem muitas coisas e em saber integrá-las, não há estratégia distintiva nem sustentabilidade”. Para a mudança institucional pretendida, a informação torna-se ferramenta essencial para um processo de gestão eficiente.

No cenário de estudo proposto, as empresas constituídas que usufruem do recurso natural água como insumo produtivo são analisadas como um dos atores no

contexto institucional delimitado e enquanto setor usuário de água, ao lado do Estado e da sociedade civil. Essa constituição teórica permite distinguir as

instituições e as organizações, que possuem personalidade jurídica própria,

materialidade, recursos financeiros e operam no mercado e ambiente institucional (NORTH, 1990; YOUNG, 2009). As organizações industriais são responsáveis pelo cumprimento das regras e atendimento aos preceitos institucionais.

No contexto de análise, fundamental é o papel dos atores e das organizações para o resultado final de equilíbrio e de mudança ambiental.