GOVERNANÇA(S): SIGNIFICADOS E LINHAS DE COMPREENSÃO

O termo governança é considerado ainda recente na literatura e costuma ser utilizado com diferentes sentidos nos campos de conhecimento. Bursztyn e Bursztyn (2012) afirmam que a origem do conceito está ligada à esfera das organizações e também ao forte uso na Ciência Política, e significa, de forma ampla, regras, processos e comportamentos que afetam a maneira tradicional pela qual os poderes são exercidos, sejam eles na esfera pública ou privada, atrelados, especialmente, à participação e transparência. Atualmente, a ideia de governança está relacionada a um processo de redução do papel do Estado e simultânea valorização de atores externos ao aparelho estatal. Contudo, Jacobi e Sinisgalli (2012), quando apresentam a origem do termo, expõem que, nos anos 1970, "governança" era entendida como "governar" e a palavra "governo" se referia ao processo. Na década seguinte, a noção foi difundida, atrelada às ideias e práticas neoliberais (afinal, menos controle do Estado dá sustentação a argumentos desta ordem).

Dessa forma, o período no qual o neoliberalismo se expandiu pelo mundo, muito em razão do fracasso das políticas de desenvolvimento dos anos 1980, foi propício para que agências internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial, adotassem este conceito e uma série de normas oriundas dele, a fim de financiar projetos de desenvolvimento nos países subdesenvolvidos. Porém, tais normas, por serem abrangentes, genéricas e distantes das realidades locais, nem sempre coincidem com a perspectiva de desenvolvimento de um lugar.

Pode-se concluir, assim, que este conceito foi apropriado pela ideologia dominante, sendo hoje, na maioria das vezes, vinculado a um processo hegemônico e, portanto, caracterizado como algo que vem "de cima para baixo", ou seja, das instâncias superiores de regulação e financiamento para a população.

No entanto, o sentido de governança "de cima para baixo" não é o único, sendo a governança fomentada em outros contextos, até como forma de se posicionar contra os processos

hegemônicos. Hoje é usado, principalmente, "[...] para indicar um novo modo de governar, que difere dos modelos hierárquicos tradicionais nos quais as autoridades de Estado exercem controle soberano sobre [...] a sociedade civil" (JACOBI; SINISGALLI, 2012, p.1470).

A governança também não deve ser confundida com governo ou governabilidade, que remete às condições para que o governo (um poder já instituído) realize com efetividade suas ações (VIOLA; BARROS-PLATIAU; LEIS, 2008). Gonçalves (2005, p.3) diferencia os dois termos, ressaltando que a "governabilidade refere-se mais à dimensão estatal do exercício do poder", enquanto a governança é uma noção mais ampla e recente, que "pode englobar dimensões presentes na governabilidade, mas vai além", abrangendo toda sociedade.

De forma ampla, a governança se centra na "[...] transformação das formas de governo e regulação que transcende as tradicionais hierarquias do estado e dos sistemas de mercado"

(JACOBI; SINISGALLI, 2012, p.1471), sendo interpretada, na maioria das vezes, como uma articulação entre a organização hierárquica clássica do Estado com aquelas oriundas dos setores privado e da sociedade civil. Como interesses muito diferentes estão em jogo, críticos afirmam que este é um arranjo ideal e não real, já que as partes possuem preocupações e lógicas diferentes e a proposta não leva em conta tal assimetria. Evidencia-se assim que o processo de governança envolve relações (e, consequentemente, disputas) de poder, refletindo sempre tensões.

Elege-se neste texto a ideia de Jacobi (2012, p.71), que entende a governança como

[...] um processo que envolve tomadores de decisão e não tomadores de decisão, com objetivo comum: o problema a ser enfrentado e o desenho da gestão ambiental, onde a participação descentralizada e co-responsável sejam a tônica do processo.

Pressupõe ação em rede, atuação integrada e o ganho de poder dos atores envolvidos na gestão, interagindo com os tomadores de decisão.

Ainda para este autor, a governança implica arenas de negociação com participação da sociedade civil, mercado e Estado, sendo um exercício permanente de desenvolvimento de ações com foco na noção de poder social. O exercício da cidadania está intrinsecamente contido na ideia de participação social desta concepção de governança, na qual o passo primeiro é a melhora no acesso à informação. Jacobi (2012) enfatiza que na base desse modelo cooperativo de governança existe a necessidade de melhora no acesso à informação e participação, uma vez que essas são precondições básicas para a institucionalização do controle social.

Alinhados com essa perspectiva, Felt e Folcher (2010) entendem a governança como uma nova forma de tomada de decisão, que é coletiva, envolvendo diferentes sujeitos, e está

em oposição ao modelo caracterizado pelo fluxo top-down – o modelo hegemônico no qual o processo é hierarquizado. A fim de dar realce a esse enfoque no decorrer do trabalho, opta-se por atrelar a dinâmica "de baixo para cima" ao termo, já que seu uso mais conhecido está fortemente vinculado à perspectiva dominante e contrária a esta pesquisa.

Ressalta-se ainda que, tendo em vista o recorte empírico da pesquisa – o circuito da notícia de um jornal local –, detém-se com maior profundidade nesta escala em razão do objetivo de compreender como os próprios sujeitos envolvidos neste percebem sua participação e papel no enfrentamento dos riscos climáticos. Entretanto, deixa-se claro que há compreensão de que as diferentes escalas precisam agir de forma integrada. Assim, mesmo que se reconheça o papel, já institucionalizado, da governança global (instituída a partir do modelo top-down), busca-se aqui sublinhar a perspectiva local, menos desenvolvida no contexto atual.

A governança, por ser um conceito amplo e conter interesses conflitivos, pode gerar problemas tanto na execução, quanto no desenvolvimento teórico de suas questões. Há diferentes abordagens e ênfases que se debruçam sobre os processos de governança, às vezes, até antagônicas. Na literatura encontra-se um vasto leque de adjetivações que são apropriações desta ideia mais genérica para uma problemática mais particular como: governança corporativa, pública, privada, dos riscos, urbana, dentre tantas outras denominações existentes para delimitar o espaço ou sentido da ideia de arranjos políticos que emergem em sentido oposto às decisões (ou ausência delas por parte) do Estado. Neste trabalho, abraça-se a ideia defendida por alguns autores, como Giddens (2010), de que a governança para problemas globais, como é o caso dos problemas ambientais e, especificamente, das MCs, precisa ocorrer em múltiplas camadas (que se estende à arena internacional em sentido ascendente e às regiões, cidades e localidades em sentido descendente). Dessa forma, não apenas a governança global, mas a local e aquelas que estão entre as duas, precisam articular-se em arranjos que promovam de forma eficiente a gestão dos riscos climáticos. Para tanto, faz-se uma breve diferenciação do que seriam essas governanças que trabalham em níveis opostos (embora totalmente interligados).

Recorda-se, mais uma vez, que em termos de análise, o esforço da autora será para compreender as possibilidades de uma governança climática local.

A expressão governança global está muito presente nos estudos de Direito e das Relações Internacionais. Barros-Platiau (2004) diz que este conceito tem sido estudado a fim de trazer respostas sobre a influência de atores não estatais nos processos políticos e de elaboração de normas jurídicas internacionais. Tais atores, para este tipo de governança, constituem instituições como a Organização das Nações Unidas (ONU) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), entre outros regimes internacionais que atuam na regulação dos desafios

contemporâneos. Viola, Barros-Platiau e Leis (2008) apontam que a governança global e a governança internacional não constituem sinônimos. A primeira seria mais ampla, enquanto a segunda estaria amarrada a um conjunto de sujeitos, recursos e áreas geográficas mais delimitados, envolvendo um subconjunto de membros da comunidade internacional.

Marcovitch (2012) lembra que a governança internacional não se constitui em uma autoridade que pode determinar o que os países farão, sendo muito mais uma forma de articulação, que é coordenada pela ONU. Entretanto, essa concepção de governança tende a excluir os movimentos não formalizados, que desprovidos de reconhecimento e autoridade, são ignorados nos processos de decisão.

Veiga (2013), ao traçar um panorama histórico de quatro décadas de esforços das políticas internacionais sobre meio ambiente, na tentativa de construção de uma governança global ambiental, revela uma série de barreiras que ainda existem para que o meio ambiente seja visto e protegido de forma planetária. Este autor também faz um balanço sobre as políticas atreladas ao desenvolvimento derivadas das mais altas instâncias de governança, como são o Banco Mundial, o G-20, o Conselho de Segurança da ONU e o FMI, mas percebe que as tentativas ainda são insuficientes, visto que em tais instâncias as compreensões sobre desenvolvimento e meio ambiente vivem em choque.

A governança local, de outra forma, remete à descentralização administrativa e à participação sociopolítica. Estudos relacionados ao funcionamento de comitês gestores, audiências públicas e conselhos municipais são exemplos de análises sobre esta compreensão de governança.

Além disso, ações e processos oriundos de baixo para cima, ainda que fora das estruturas já criadas para articulação local, podem ser abarcadas por esta expressão (como é o caso de arranjos sociopolíticos estruturados que buscam sobreviver nas brechas do sistema hegemônico).

Viola, Barros-Platiau e Leis (2008) afirmam que se convencionou a análise da governança a partir de duas dinâmicas principais: aquela oriunda "de cima para baixo", quando as autoridades públicas tornam-se mais accountable⁶¹ aos olhos da opinião pública, respondendo à demanda por maior controle social; e a governança de baixo para cima, quando

"[...] atores não-estatais levam possíveis soluções de um problema às autoridades públicas ou o resolvem sozinhas" (p.6). Horsbol e Lassen (2012) enfatizam outras diferenças nas duas abordagens: a top-down ("de cima para baixo") está mais preocupada em educar e convencer

61 A expressão está associada ao termo accountability, que pode ser definida como "obrigação de agentes políticos prestarem conta de seus atos e decisões e direito do cidadão de exigi-los e avaliá-los" (TEIXEIRA, 2002, p.36).

os cidadãos, enquanto a bottom-up ("de baixo para cima") está interessada na participação e no diálogo para encontrar formas coletivas de enfrentamento.

De um modo geral, nos países ditos em desenvolvimento, os dois fluxos de governança ("de cima para baixo" e "de baixo para cima") coexistem, corroborando o alargamento da ideia de governança. Castro, Hogenboom e Baud (2011, p.4) ratificam a dicotomia existente entre os fluxos opostos da governança no âmbito da América Latina ao dizer que

"[...] novas iniciativas abordando os dilemas ambientais são resultados tanto de pressões internacionais do alto da pirâmide quanto da base da sociedade civil".

Apesar desse movimento múltiplo promover boas propostas de uso sustentável dos recursos naturais, estes autores alertam que as tensões entre os objetivos do desenvolvimento econômico, da inclusão social e da proteção dos ecossistemas continuam sendo explícitas.

Junto a tais conflitos, Frey (2007) indica mais um aspecto a ser levado em conta quando se debate este conceito: o objetivo principal atrelado à convocação da ideia de governança. Para ele, há duas vertentes teóricas ideologicamente distintas que analisam a governança: uma com o objetivo de aumentar a eficiência e efetividade governamental, e outra focada no potencial democrático e emancipatório do processo. Esta pesquisa busca investigar e contribuir para o fomento da segunda vertente por meio de suas relações com a percepção de risco e o jornalismo.

Independentemente de ser local ou global, quando a governança adentra para o campo das políticas ambientais ou, de outro modo, vincula-se às questões de meio ambiente, é comum os autores utilizarem a expressão governança ambiental. Fonseca e Bursztyn (2009) apontam que a adjetivação pode ser vista como uma delimitação temática do conceito. Assim, a governança passa a ser ambiental quando sua noção é chamada a atuar no complexo campo de relações entre sociedade e natureza. Bursztyn e Bursztyn (2012, p.166) conceituam a governança ambiental como o

[...] conjunto de práticas envolvendo instituições e interfaces de autores e interesses, voltados à conservação da qualidade do ambiente natural e construído, em sintonia com os princípios da sustentabilidade. Envolve regras estabelecidas (escritas ou não) e esferas políticas mais amplas do que as estruturas de governo. Em sociedades complexas, governança envolve, geralmente, um complexo jogo de pressões e representações, onde os governos são (ou devem ser) parte ativa, mas outras forças se expressam, como os movimentos sociais, lobbies organizados, setores econômicos, opinião pública, etc.

Compreende-se como condições para o exercício da governança ambiental o acesso à informação e às formas de participação dos atores nos processos decisórios, sendo, neste caso, ressaltado o papel da comunicação. Afinal, para iniciar um processo de articulação ou

mobilização, é preciso que os sujeitos envolvidos tenham, em primeiro lugar, possibilidade de se apropriar da informação. Sjölander e Jönsson (2012) defendem que a participação pública na governança ambiental é uma parte fundamental para enfrentar seus riscos e que a mídia poderia funcionar como uma arena que motivasse o envolvimento dos cidadãos. Para estas autoras, os meios de comunicação desempenham um papel duplo: são uma forma de aumentar a conscientização sobre os problemas ambientais e criar agendas comuns (agenda-setting), além de poderem atuar como arenas para deliberação pública, trazendo os cidadãos para as problemáticas que noticiam.

A disponibilização da informação ambiental correta e adequada propicia esclarecimento e favorece a atuação consciente da população no momento em que são implementadas políticas sobre meio ambiente e também é forma de empoderamento⁶² daqueles que pretendem se articular de forma alternativa ao sistema hegemônico. A informação dá embasamento para melhor avaliar as situações e as possibilidades de intervenção no terreno das políticas públicas, ao mesmo tempo em que solidifica o envolvimento em deliberações que preveem participação social. Se a participação é elemento-chave para a governança, o acesso à informação constitui-se em pré-requisito para que esta ocorra.

Estudiosos desta área, como Bernauer e Gampfer (2013), relatam que a participação pública pode ser uma forma de remediar o déficit de legitimidade associado à governança global ambiental, já que as negociações multilaterais costumam desencadear poucos resultados práticos. A pouca efetividade das reuniões políticas internacionais em razão de problemas ambientais, no decorrer de décadas, fez com que a população perdesse um pouco da esperança nas próprias instituições. Assim, a participação dos cidadãos é vista como uma possibilidade de aumentar a transparência do processo, fortalecer a representação daqueles que costumam ser marginalizados e fornecer conhecimento para aumentar a capacidade de resolução dos problemas.

Por outro lado, as situações de governança ambiental abrangem tanto as políticas públicas existentes e seus instrumentos, como conselhos e audiências públicas, quanto os movimentos que buscam desencadear uma forma de articulação diferente daquela já vigente (arranjos

62 De acordo com Baquero (2012), o conceito de empoderamento (empowerment, em inglês) é usado de diferentes maneiras na literatura em português, podendo ser visto como uma construção em nível individual, organizacional ou comunitário, e considerado sinônimo de emancipação social. Historicamente o termo está associado a formas cooperativas, de autogestão, de democracia participativa, etc., mas acabou sendo incorporado, indevidamente, pelo discurso neoliberal, esvaziando seu sentido pleno. Adere-se ao entendimento de Baquero (2012, p.183): "[...] empoderamento, enquanto categoria, perpassa noções de democracia, direitos humanos e participação, mas não se limita a estes. É mais do que trabalhar em nível conceitual, envolve o agir, implicando processos de reflexão sobre a ação, visando a uma tomada de consciência a respeito de fatores de diversas ordens – econômica, política e cultural – que conformam a realidade, incidindo sobre o sujeito. Neste sentido, um processo de empoderamento eficaz necessita envolver tanto dimensões individuais quanto coletivas".

institucionais que propõem outros modos de gestão relativos ao meio ambiente). Veiga (2013) sublinha que a preocupação internacional sobre os cuidados de conservação do meio ambiente tem sido maior do que se costuma supor. O ano de 1972 foi um marco neste contexto, pois houve a realização da Conferência sobre o Meio Ambiente Humano em junho e a criação do Pnuma em dezembro. Ainda que o braço da ONU responsável pelas questões ambientais apresente uma série de fragilidades e resistências, Veiga (2013) afirma que antes mesmo do impulso de 1992, com a Cúpula da Terra, no Rio de Janeiro, o Pnuma desempenhou papel importante no processo que levou à cooperação global para o enfrentamento do problema do buraco da camada de ozônio, obtendo resultados que nenhum outro acordo multilateral sobre o tema ambiental conseguiu alcançar.

No Brasil, ainda que haja um marco legal/institucional amplo para lidar com os desafios da gestão ambiental, sobretudo nos níveis federal e estadual (CAVALCANTI, 2004), os processos decisórios continuam sendo dirigidos a partir do pensamento hegemônico, no qual crescimento econômico é tomado como sinônimo de desenvolvimento. Desta forma, princípios da governança ambiental são ignorados ou manipulados a favor dos interesses das elites econômicas, que não admitem cautelas ambientais frente a seus negócios. Este, no entanto, não é um processo exclusivo das terras brasileiras ou países em desenvolvimento. Philips, Carvalho e Doyle (2012) declaram que algumas análises mais críticas sugerem que termos como diálogo e participação são usados de forma instrumental para legitimar processos não democráticos. Estas palavras mascaram o domínio de certos interesses, que não são, de fato, participativos e horizontais.

Voltando ao Brasil, Cavalcanti (2004) assegura que o problema da governança ambiental aqui está na sua própria implementação, já que o sistema político contemporâneo possui uma visão mercantilista do meio ambiente e é vulnerável às pressões econômicas no âmbito da formulação de políticas públicas. As leis existem, mas nem sempre são cumpridas como deveriam. Além disso, o autor cita a questão das políticas setoriais de curto prazo, que muitas vezes vão na contramão dos interesses ambientais.

Desta maneira, não só em escala global, mas na nacional também, verificam-se restrições quando se menciona a governança, justamente porque o sistema atual de desenvolvimento não consegue incorporar a questão ambiental como diretriz central. De forma similar, a governança dos riscos (sejam eles ambientais ou tecnológicos) costuma não ter a atenção devida da sociedade contemporânea.

A expressão governança dos riscos traz a ideia de governança, já apresentada, para o contexto dos riscos – que são complexos, incertos e, muitas vezes, ambíguos. É um conceito

ainda mais recente que os demais: começou a ser disseminado na virada do milênio. É resultado de um trabalho transdisciplinar que atuava nas interfaces da avaliação e gestão de riscos, ciências reguladoras e análise de políticas, sobretudo na União Europeia (ASSELT; RENN, 2011). Di Giulio, Figueiredo e Ferreira (2008), ao tratar da governança de risco, pontuam que

[...] a forma como as informações são coletadas, analisadas e comunicadas estão no centro da atenção, assim como a idéia de que o conhecimento leigo não é irracional e de que os julgamentos de valor estão presentes em todas as fases do processo de avaliação e gestão de risco, por parte dos especialistas e do público.

Para estes autores (ASSELT; RENN, 2011), a governança de risco implica um processo democrático e participativo relacionado ao gerenciamento do risco, sendo que a comunicação, nesse contexto, se torna crucial para envolver os cidadãos e estimulá-los no exercício de sua cidadania. Já Asselt e Renn (2011) propõem observar a governança dos riscos a partir de três princípios: comunicação e inclusão; integração; e reflexão. Tais elementos devem estar presentes durante todo processo. Sublinha-se que, novamente, a comunicação se faz presente e de forma fundamental.

De acordo com Asselt e Renn (2011), a comunicação deve ser aberta e contínua, possibilitando diálogo entre diferentes atores. Se bem articulada, pode desempenhar o papel central no sucesso da governança dos riscos; se esquecida ou menosprezada pode desencadear o fracasso da situação. A comunicação de risco e a confiança são duas esferas que estão conectadas e que fazem a diferença no momento de inclusão ou participação dos sujeitos.

O segundo princípio posto pelos autores (ASSELT; RENN, 2011), o da integração, refere-se à necessidade de recolher e sintetizar os conhecimentos e experiências relevantes de diversas disciplinas, incluindo as incertezas e percepções de risco. Destaca-se a necessidade de uma visão sistêmica, plural, interdisciplinar, afinal a governança de risco não é um processo linear isolado. Este tópico chama a atenção para a convergência de diferentes campos e atores para a compreensão do risco, um objeto híbrido e, portanto, de muitas interfaces.

O último elemento alerta para a não possibilidade de rotinização ou mecanização da governança dos riscos (ASSELT; RENN, 2011). Como este é um processo que envolve as características dos riscos, a reflexão precisa ser constante. Não há receita pronta.

Ainda sobre este tipo de governança, Guivant (2004) apresenta dois modelos polares:

um construído a partir da concepção do público e outro a partir da ciência. Tal diferença está associada aos modos pelos quais os tomadores de decisão avaliam os riscos (levando em conta apenas os peritos ou incluindo a percepção dos cidadãos). O modelo standard é aquele

que valoriza a racionalidade científica, vendo as diferenças de apreciação dos riscos entre

que valoriza a racionalidade científica, vendo as diferenças de apreciação dos riscos entre