Impacto da LRF sobre o desempenho fiscal dos municípios mineiros

Após análise exploratória dos dados, verificou-se grande heterogeneidade nos indicadores (alto coeficiente de variação) e com a finalidade de amenizar esse efeito, procedeu-se a exclusão dos outliers. Assim, foram considerados para análise 715 municípios, representando 86,67% do total.

Para verificar o efeito da Legislação sobre os indicadores foram calculadas médias antes e após a LRF, período 1 (antes da Lei): 1989 a 1999, e, período 2 (depois

da Lei): 2000 a 2009, cujas estatísticas descritivas encontram-se no apêndice A.

Notou-se diferenças entre todas as médias do período 1 para o período 2. Com relação às receitas tributárias, receitas de capital, receitas de FPM, índice de endividamento, índice de capacidade de pagamento, despesas de capital, as alterações apuradas

33 sugerem um decréscimo destes indicadores após a sanção da Lei. Enquanto que, para as receitas de transferências correntes, receitas de ICMS, índice de despesa com pessoal, despesas correntes, despesas de custeio, despesas com pessoal e encargos sociais e índice de resultado orçamentário indicam aumentos após a normatização.

Logo após, foi analisada a distribuição dos dados para cada variável, verificando se o seu comportamento correspondia a uma distribuição normal (simétrica em forma de sino). A análise da distribuição deu-se com a utilização do teste Kolmogorov-Smirnov, com confiabilidade de 95% (Os resultados estão demonstrados no apêndice C). A caracterização da distribuição dos dados é pré- requisito essencial para a definição de qual tipo de teste para médias emparelhadas é mais apropriado à análise dos dados.

Em consonância com os atributos da distribuição das variáveis foram realizados dois tipos de teste de médias emparelhadas, paramétrico e não-paramétrico. Para as variáveis cuja distribuição dos dados era normal utilizou-se o teste t-Student e para as que apresentavam distribuição livre procedeu-se ao teste de Wilcoxon. A hipótese nula consistia na premissa de que as médias não se alteraram, ou seja, as médias de 1989 a 1999 são iguais às médias de 2000 a 2009. A hipótese alternativa é de que haja diferença entre as médias dos períodos analisados (os resultados estão demonstrados no apêndice D).

Os reflexos da legislação foram percebidos de maneira diferenciada nas três categorias de indicadores. Com relação à primeira categoria notou-se que as receitas de transferências correntes e de ICMS aumentaram sua participação na arrecadação municipal após a LRF. Fato que pode justificar tal comportamento é o aumento de transferências de recursos aos municípios por parte da União, fruto de uma política distributiva do governo federal para amenizar desigualdades sociais, como bolsa família, bolsa trabalho, renda mínima, entre outras de cunho assistencial. Já o acréscimo no ICMS pode indicar um aumento da atividade econômica nos municípios, principalmente para os de grande porte.

A LRF disciplina que não se pode iniciar novas obras antes de terminar as já iniciadas nas administrações anteriores, sendo assim os gestores municipais só podem contratar novos convênios quando estiverem com suas prestações de contas de convênios aprovadas pela União. Tal normatização funciona como fato inibidor do aumento de obras inacabadas e desperdício dos recursos de convênio, fato verificado

34 na redução das receitas de capital, após a aprovação da LC 101/2000, no montante das receitas orçamentárias. Este é um efeito direto de uma política regulatória.

Verificou-se também a diminuição da participação das receitas de FPM após a normatização. Em média, o FPM tem se tornado menos representativo no total das receitas municipais, embora ainda correspondenda a 45% das receitas orçamentárias.

As receitas tributárias não apresentaram alterações em seu comportamento após a aprovação da LC 101/2000. Como explicação tem-se a ineficiência do sistema de arrecadação municipal colaborando para aumento da dívida ativa e baixo recebimento de impostos (IPTU e ISSQN) . O baixo percentual de participação das receitas tributárias aliado à alta representatividade das receitas de transferências correntes, sejam provenientes do Estado ou da União, corroboram para a inferência de que os municípios mineiros são dependentes de recursos externos e possuem baixa autonomia tributária. Este fato comprova os efeitos das políticas de transferência de redistribuição de renda preconizadas pelo Governo Federal no período de 2004 a 2010. Analisando o impacto da legislação na segunda categoria de indicadores, observou-se elevação nas despesas correntes e redução das despesas de capital, no período 2. A elevação da primeira categoria econômica da despesa é explicada pelos aumentos ocorridos nas despesas de custeio da máquina pública, principalmente, referente às despesas com folhas de pagamentos e encargos sociais, após sanção da referida Lei. Também se verifica aumentos relativos à prestação de serviços de terceiros, tanto por pessoa física quanto jurídica. Portanto, pode-se dizer que o governo municipal destina a maior parte de seus recursos (aproximadamente 87,70%) para a manutenção da máquina pública.

A redução nas despesas de capital pode ser proveniente de menor volume de aquisições de materiais e equipamentos, bem como redução de obras de edificações e infraestrutura inacabadas. Geralmente, são despesas vinculadas ao recebimento de receitas de capital e como estas receitas diminuíram sua participação na arrecadação municipal, consequentemente, há o corte de despesas desta natureza. Salienta-se que na LRF há proibição da contratação de obras municipais a partir do mês de maio em anos de eleições.

A terceira categoria refere-se a quatro dos parâmetros estabelecidos pela legislação e que pudessem ser aplicados aos anos anteriores à sua promulgação. Verificou-se que de forma geral a Lei impactou o comportamento das finanças públicas municipais com relação à responsabilidade fiscal.

35 Quanto ao equilíbrio das contas públicas determinado em seu artigo 1º, observou-se que ainda existem municípios com déficit fiscal. Porém, constata-se que o índice de resultado orçamentário apresentou aumento médio de 11,75%, do período 1 (antes) para o período 2 (depois da Lei). Assim, pode-se inferir que os municípios estão assimilando os preceitos quanto à diretriz de não gastar mais do que arrecada, mantendo seus orçamentos mais equilibrados.

O nível de endividamento mostrou-se decrescente após a vigência da norma. Fato que pode ser explicado pela vedação de contratação de dívidas que ultrapassem 16% da receita corrente líquida (RCL) do município. Constatou-se que os municípios vem contratando menos operações de crédito e diminuindo seu financiamento por empréstimos diretos, assim reduzindo o montante de suas dívidas. Ressalta-se que não foram verificadas todas as formas de endividamento municipal, apenas operações de créditos e financiamentos diretos.

O índice de despesa com pessoal apresentou elevações após a referida Lei, que determinou o teto de 60% da receita corrente líquida (Poder Legislativo + Poder Executivo), o que leva a inferir um impacto negativo quanto a este parâmetro. Os aumentos podem ser explicados pelos acréscimos vegetativos da folha de pagamentos bem como das contratações após eleições, como concursos, terceirizações de mão-de- obra e a criação de cargos comissionados (de livre nomeação e exoneração), incluindo as contratações para os programas governamentais como Programa Saúde da Família (PSF) e Programa Agente Comunitário (PAC).

Notou-se que após a aprovação da LC 101/2000, a capacidade de pagamento dos municípios das despesas de curto prazo a partir de sua arrecadação tributária diminuiu, levando a inferência de que as despesas de curto prazo estão aumentando em maior proporção do que a arrecadação municipal. Consequência desta situação, a médio ou longo prazos, é o aumento das dívidas municipais, principalmente, se houver redução de repasses de recursos dos governos federal e estadual. Fato que também pode colaborar para baixa arrecadação tributária são as práticas de muitos governos municipais de isentar, periodicamente, cidadãos de pagar tributos como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), assim como anistias da dívida ativa tributária.

Considerando a heterogeneidade entre os municípios do estado de Minas Gerais e procurando entender o perfil das finanças municipais mais detalhadamente,

36 na próxima seção foram analisadas as três categorias de indicadores para as microrregiões mineiras.