Teoria das finanças públicas e as funções do Estado

No âmbito econômico, o federalismo como extensão da teoria da oferta de bens públicos, justifica a divisão do Estado em diferentes níveis de governo por critérios de eficiência econômica, relativos à alocação de recursos e à estabilização da economia. A teoria das finanças públicas foca o estudo da relação federativa em seus aspectos fiscais, a relação entre receita e capacidade de gasto dos entes que compõem a federação (BARATTO, 2005).

O atual conceito de finanças públicas está relacionado a duas correntes do pensamento econômico: a Escola Cameralista e a Escola Clássica. Para a primeira corrente, o estudo das finanças públicas está direcionado para os meios pelos quais se

14 pode criar e administrar o patrimônio público e social. Os cameralistas centravam sua análise na atividade financeira, como parte da economia do Estado, do qual dependia o desenvolvimento da economia nacional. O orçamento, que resume o plano de receitas e despesas públicas, não era considerado algo estranho à economia privada, mas sim como parcela do patrimônio nacional disponível, necessário para a manutenção do Estado e para sua ação dinamizadora da economia do país (VICECONTI e NEVES, 2003).

Já a segunda Escola se opôs à economia de Estado, que deveria ser reduzida aos limites mínimos necessários para assegurar a execução de suas funções primordiais, como exemplo, segurança nacional e educação. Além disso, propuseram os princípios da neutralidade econômica e do equilíbrio orçamentário. A neutralidade ocorrerá quando a ação dos agentes públicos não prejudicar o desenvolvimento econômico, enquanto que, o equilíbrio orçamentário evita o endividamento do Estado e torna possível a acumulação do capital, que poderá possibilitar o desenvolvimento socioeconômico (MANKIN, 2010).

A partir do século XX, principalmente, as Escolas Keynesiana e Monetarista acrescentam novos enfoques para o estudo das finanças públicas. De acordo com o pensamento de John Maynard Keynes, o Estado tem como objetivo prioritário evitar o desemprego e a inflação. Para isso, junto a política monetária, atribui-se à política fiscal um importante papel na obtenção da estabilização econômica. O principal instrumento desta política está em um orçamento em que a planificação das despesas está direcionada ao atendimento das necessidades sociais, em vez, de atender apenas aos recursos financeiros (VICECONTI e NEVES, 2003). Um princípio inerente a esta política conduz ao gasto anticíclico, isto é, em períodos de recessão utiliza-se de um orçamento deficitário, e, em períodos próperos um orçamento superavitário.

O Monetarismo foi a principal teoria de oposição ao keynesianismo criticando a excessiva importância que o keynesianismo atribuiu ao Estado, o que acarretaria distorção no livre jogo da oferta e da procura. Os monetaristas defendiam a manutenção da estabilidade de uma economia capitalista através de instrumentos monetários, pelo controle do volume de moeda disponível e de outros meios de pagamento (MANKIN, 2010).

Para Támez (2007), de uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público.

15 As falhas de mercado são representadas pela existência de bens públicos, de monopólios naturais, externalidades, e níveis de desenvolvimento, emprego e manutenção da estabilidade. Os bens públicos que são aqueles consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua), sendo seu consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquiri-lo também. Os monopólios naturais tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, energia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores. Como exemplo de externalidades, tem-se uma fábrica que pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas. Quanto aos níveis de desenvolvimento, emprego e estabilidade, principalmente em economias em desenvolvimento, a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e de buscar a estabilidade econômica (MUSGRAVE e MUSGRAVE ,1980; GIAMBIAGI e ALEM, 2008; e; RESENDE, 2001).

Dentro dessa abordagem entende-se porque um sistema baseado no federalismo fiscal é caracterizado por vários níveis de governo (União, Estados e Municípios) no qual a responsabilidade fiscal encontra-se distribuída no sentido de criar condições para que o Estado desempenhe as suas funções de maneira mais eficiente (MEDEIROS, 2006).

De acordo com Musgrave e Musgrave (1980), a teoria do federalismo fiscal reserva aos governos subnacionais um papel restrito a questões referentes à alocação eficiente de recursos, quando seus beneficiários são locais, cabendo ao governo federal as funções redistributivas e estabilizadoras da economia.

Para cumprir estas funções, é necessário que o governo gere recursos, em que a arrecadação tributária seja uma das principais fontes de obtenção de receitas e que dentro dos limites de suas competências, estabeleça políticas públicas que sejam consubstanciadas ao planejamento (SOUZA, 2007).

Para Vescovi Jr (2003), em um sistema federativo como o do Brasil, as funções alocativas, distributivas e estabilizadoras são distribuídas de forma concorrente entre

16 os diversos níveis de governo, cabendo a cada um, dentro de suas competências, estabelecer políticas públicas e consubstanciá-las ao orçamento.

Segundo Musgrave & Musgrave (1980), a função alocativa diz respeito ao fornecimento de bens públicos ou como os recursos são divididos para utilização nos setores públicos e privados. Os bens públicos, na visão de Giambiagi e Além (2008), diferentemente dos bens privados, não podem ser fornecidos de forma compatível com as necessidades da sociedade através do sistema de mercado. O fato de os benefícios gerados pelos bens públicos estarem disponíveis para todos os consumidores faz com que não haja pagamentos voluntários aos fornecedores desses bens. Ao se perder o vínculo entre produtores e governo, há a necessidade de intervenção do governo para garantir o fornecimento dos bens públicos.

A função alocativa, segundo Brião (2006), está relacionada ao tipo do serviço ou bem fornecido em questão e da dimensão que estes atingem, justificando-se nos casos em que o sistema de mercado não os fornece adequadamente. Logo, o Estado deve prover os bens ou serviços denominados públicos, isto é, aqueles caracterizados pela não rivalidade e pela não exclusão.

Os investimentos em infra-estrutura, por demandarem grande capital inicial e longo prazo de maturação e por sua importância para o desenvolvimento nacional, são exemplos de bens/serviços que devem ser providos pelo setor público, já que não há estímulo para o setor privado produzi-los. Seguindo o mesmo raciocínio, os bens semi- públicos ou meritórios (bens mistos), isto é, aqueles bens com características de bens privados mas que podem ser providos também pelo setor público devido sua relevância para a sociedade, também devem ser providos pelo Estado dado a sua natureza social. São exemplos de bens/serviços meritórios: saúde, educação, habitação, saneamento, entre outros (RESENDE, 2001)

Para Guimarães (2003), a função distributiva resulta da incapacidade do sistema de mercado em conduzir a sociedade a uma estrutura de distribuição de renda justa e equitativa. Para corrigir esta falha, atribuiu-se ao Estado, mesmo às custas da eficiência do sistema, o papel de intervir para correção da desigualdade na repartição do Produto Nacional.

Támez (2007) esclarece que nesta função, o governo necessita intervir na economia para tentar corrigir a desigualdade existente na divisão da renda nacional, visto que essa divisão, normalmente, não é igualitária, sendo que a intervenção do governo nesse caso pode acontecer em função de transferência, impostos e subsídios.

17 Nesta mesma linha, Souza (2007), aponta que cabe ao Estado promover, dentro da concepção de desenvolvimento econômico, a melhoria na distribuição da renda. Para isso, utiliza todos os instrumentos legais disponíveis, como os impostos, subsídios, incentivos, isenções, transferências e outras.

Quanto à função estabilizadora, o objetivo principal da invervenção do governo é controlar a demanda agregada, através, por exemplo, do controle dos gastos públicos e do crédito, e do aumento da tributação, de forma que o impacto causado pelas crises inflacionárias ou de recessão econômica seja atenuado (TÁMEZ, 2007).

Além disso, a função estabilizadora se ocupa de quatro objetivos macroeconômicos: aumento dos níveis de emprego, estabilidade nos níveis de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e razoável taxa de crescimento econômico. A função estabilizadora tornou-se maior com o movimento da abertura das economias nacionais ao mercado internacional, implicando em aumento nos fluxos de comércio e de capitais, sendo este, em grande parte integrado ao circuito especulativo. Neste contexto e na ausência de uma política orientadora, a economia tende a estar mais vulnerável às flutuações, seja em termos de níveis de renda, de taxa de desemprego, ou de taxa de inflação (MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1980).