Impactos das políticas públicas no Brasil: uma análise do atual contexto

Para que as políticas públicas sejam efetivas é preciso ouvir o povo, entender suas demandas e criar mecanismos para atendê-las. Antes, porém, é preciso ampliar a cultura democrática para que o povo crie capacidades de discussão e reflexão de modo a refinar seus interesses universais a serem aplicados em uma ordem social justa.

Apesar dos avanços feitos na política social brasileira, como vimos, constata- se que, conforme aduz Silva (2014, p. 153), “a participação popular ainda tem pouco impacto diante das estratégias das elites, pois a forte concentração de renda sufoca os poderes dos governantes locais, regionais e nacionais”, afastando a força da participação popular.

Não podemos nos esquecer, ainda, das forças do mercado e das empresas “que tentam sempre minar a esfera pública e concentrar renda para acumular capitais”. Segundo Silva (2014, p. 245) estamos longe da afirmação de direitos universais, tendo em vista ações que legitimam entidades privadas em vez de atuar como políticas que enfrentem os problemas sociais.

No meio destas perspectivas e obstáculos práticos, as políticas públicas brasileiras apresentam estruturas formal, substantiva, material e simbólica. Segundo Geraldo Ciovani (2009), citado por SILVA (2014, p. 245-6), as politicas públicas,

apresentam-se com uma estrutura formal, que diz respeito aos aspectos e elementos exteriores da intervenção pública, na medida em que estabelecem as relações indissociáveis entre uma “teoria”, um conjunto de práticas e um conjunto de resultados que não podem estar alheios ao normativamente legal, embora esta seja sempre

87 insuficiente para a eficácia e a eficiência das governanças colaborativas. Apresenta também estruturas substantivas, ou seja, as políticas públicas são atividades sociais, concretizam-se por intermédio de ações sociais, caracterizadas por um mínimo de padronização e institucionalização. Os agentes e os atores sociais pautam suas ações por orientações dotadas de objetivos e racionalidades implícitas e explícitas em seus aspectos sociais e políticos. Já quanto à dinâmica econômica, esta também expressa estruturas materiais que são os elementos que dizem respeito a sua exequibilidade e sustentação material: financiamento, custos e suportes. Não pode ficar de fora a estrutura simbólica, o universo povoado por valores, não apenas no sentido das interferências ideológicas na produção do conhecimento científico sobre elas, mas também na sua própria concretização empírica e significativa para uma realidade.

Ademais, a percepção de uma política pública está diretamente relacionada com a compreensão que se tem do Estado. Assim, no Brasil, percebe-se que as transferências de renda tiveram início a partir das lutas populares e de iniciativas de legisladores sensíveis às causas populares dos governantes progressistas. Mais especificamente, no governo Lula emergiram uma série de ações ao combate à fome e à miséria, como Programa Bolsa Família (PBF); Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti); Luz para Todos; Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos; ProUni; Primeiro Emprego; Minha Casa, Minha Vida; Pronatec e mais um incontável número de iniciativas do governo na sociedade, tanto do governo federal quanto de estaduais e municipais (SILVA, 2014, p. 249).

Nesse aspecto, um programa como o Bolsa Família é fundamental para combater a fome, considerando que, em mais de 10 anos, passou-se de 3,6 milhões para 13,8 milhões de famílias atendidas, o que significa 40 milhões de pessoas. No entanto, visando o ideário de justiça social, são necessárias políticas públicas estáveis e mais universais. Nesse sentido, um estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) afirma que

O Bolsa Família é a transferência social com maiores efeitos sobre o Produto Interno Bruto (PIB), posto que aumenta o poder de compra e a capacidade produtiva dos beneficiários, retornando para a economia do país. De acordo com o estudo, cada R$ 1 adicionado ao programa aumenta R$ 1,78 no PIB brasileiro. “Ou seja, nessas condições, um gasto adicional de 1% do PIB no Bolsa Família, que privilegia as famílias mais pobres, gera aumento de 1,78% na atividade econômica – e de 2,40% sobre o consumo das famílias – bem maior que o de transferências previdenciárias e trabalhistas crescentes de acordo com o salário do beneficiário”, explica o documento. Especialistas em

88 economia garantem que o dinheiro gasto pelo governo com o Bolsa Família volta para o mercado e ajuda a girar a economia do país. Segundo as análises, o programa de combate à pobreza é o que reduz a desigualdade social ao menor custo: apenas 0,5% do PIB. A previsão é a de que até o final do ano de 2013 o Bolsa Família tenha distribuído mais de R$ 24 bilhões, ou 0,46% de tudo o que é produzido no Brasil. O estudo do Ipea diz ainda que “há evidências” de que o programa contribui para aumentar a frequência escolar, diminuir a repetência e a inatividade, reduzindo também a mortalidade em crianças menores de 5 anos e aumentando a proporção de crianças com a vacinação em dia. Além disso, “diversas avaliações não indicam efeitos sobre a preguiça, nem estímulo à informalidade e à fecundidade” que tem caído nos últimos anos em todas as classes sociais e, em especial, na região Nordeste do país (SILVA, 2014, p. 153).

Analisando a estrutura administrativa federal, percebe-se que o Plano Plurianual (PPA), lei de iniciativa do Poder Executivo e submetida à aprovação do Legislativo, contém as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e programas de longa duração, para quatro anos, conforme art. 165 e seguintes da Constituição Federal de 1988 (RAMOS E LIMA, 2014).

Apesar de os PPAs de 1996 a 2003 já possuírem instrumentos de avaliação e monitoramento, ainda havia falhas na organização dos recursos orçamentários nacionais. A inovação no sistema de avaliação se deu com o PPA de 2004 a 2007 que criou o Sistema de Avaliação do Plano Plurianual, composto pela Comissão de Monitoramento e Avaliação cuja função é fornecer elementos técnicos para orientar o processo de alocação de recursos orçamentários, bem como a revisão dos programas implementados, por meio do Relatório Anual de Avaliação (RAMOS E LIMA, 2014).

Três foram as estruturas estabelecidas no primeiro ano do governo Lula para tratar da proteção social: Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Nutricional (MESA), Ministério da Assistência Social (MAS) e Secretaria Executiva do Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Família, estruturas que conforme mencionado anteriormente, apresentavam problemas de gestão (MAGALHÃES E VEIGA, 2014).

Diante disso, é criado o MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) que absorve as três estruturas acima descritas e cuida do monitoramento dos programas sociais implementados, estabelecendo o procedimento e a

89 periodicidade do registro de informações relacionadas ao Plano Plurianual (MAGALHÃES e VEIGA, 2014; RAMOS e LIMA, 2014).

A partir dessa modificação, a avaliação do PPA passa a englobar três níveis: (a) avaliação dos programas; (b) avaliação setorial; (c) avaliação do plano. Por sua vez, a avaliação do programa se constitui de três etapas: (a) avaliação em relação à concepção do programa; (b) avaliação em relação à implantação do programa; e, (c) avaliação em relação aos resultados do programa. Essa última etapa, conforme destacam Ramos e Lima, (2014, p. 67) é relevante, tendo em vista que “valoriza a elaboração, o acompanhamento e a apuração dos indicadores como forma de propiciar objetividade e credibilidade ao processo”.

Ainda, a criação da SAGI (Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação) – integrante do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – representa uma inovação no governo federal, considerando que institucionaliza a avaliação e o monitoramento dos programas, bem como publiciza os indicadores e publica estudos de avaliação, fornecendo subsídios e instrumentalizando a tomada de decisões.

No entanto, é importante frisar que, apesar da criação da SAGI, o papel na avaliação das políticas sociais no Brasil não é de sua exclusividade, ou seja, sua responsabilidade é institucional, havendo outras agências pesquisadoras, como o IPEA, o IBGE e universidades que realizam a avaliação das políticas públicas brasileiras (RAMOS e LIMA, 2014).

Ainda, é importante mencionar que a incorporação das áreas de transferência de renda, assistência social e segurança alimentar no MDS, abrigando os dois eixos da proteção social: (a) serviços socioassistenciais e (b) benefícios monetários (Bolsa Família, Benefício de Prestação Continuada – BPC e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI)) representa a formação da base de proteção social não contributiva brasileira (MAGALHÃES e VEIGA, 2014).

Nesse sentido, salienta-se que as três áreas incorporadas se diferenciam quanto à natureza e complexidade dos programas, pelos recursos disponíveis e campos sociopolíticos de atuação, razão pela qual, ainda que o objetivo social seja o mesmo, o desenvolvimento das três áreas tenha sido dinâmico, provocando tensões na sua articulação (MAGALHÃES e VEIGA, 2014).

Essas três áreas de atuação da política social brasileira fazem parte do Plano Brasil Sem Miséria, plano que iniciou em junho de 2011 e que foi lançado para superar

90 a extrema pobreza no país, sendo direcionado àquelas famílias com renda familiar mensal inferior a R$ 77 reais por pessoa (MDS, 2018).

Três são as dimensões porque a pobreza se manifesta de várias formas, não sendo limitada pela insuficiência de renda. Dessa forma, os três eixos abordados no Plano Brasil Sem Miséria são a (1) garantia de renda; (2) inclusão produtiva e (3) acesso a serviços. Nessa linha, o MDS (2018, p. 01), ministério que coordena o Brasil Sem Miséria, destaca que “são mais de 100 ações, programas e políticas distribuídas nos três eixos, que envolvem os trabalhos de 22 ministérios”.

Ressalta-se que todos os estados brasileiros aderiram ao plano, sendo de sua responsabilidade:

I. Coordenar as ações do Plano sem Miséria em seu território, designando um responsável pela interlocução com o Governo Federal, em articulação com os demais órgãos envolvidos; II. Executar as ações do Plano Brasil sem Miséria, naquilo que couber, em consonância com os três eixos do Plano; III. Direcionar à população extremamente pobre políticas estaduais de garantia de renda e ocupação, quando houver, e de acesso a serviços públicos, em articulação com as ações federais e municipais; IV. Utilizar as informações do Cadastro Único como instrumento básico para identificação do público e planejamento das ações do Plano Brasil sem Miséria; V. Aprimorar e ampliar as políticas públicas de desenvolvimento social e combate à fome em sua esfera de competência, promovendo a sua intersetorialidade; VI. Apoiar os municípios, valendo-se de instrumentos de monitoriamento e avaliação para que eles possam aprimorar a execução de suas políticas e acessar adequadamente as ações do Plano Brasil Sem Miséria. (MDS, 2018, p. 1-2).

Além disso, os Estados devem acompanhar os Municípios que, por sua vez, também detém papel importante no Plano, uma vez que são responsáveis pelo preenchimento do Cadastro Único, documento que é fundamental para a participação nos programas sociais e para o melhor funcionamento das redes de saúde, educação e assistência social, bem como seus dados são utilizados para a gestão e o acompanhamento do Plano pelo MDS (MDS, 2018).

A importância dos dados está no fato de que tais registros permitem saber, para a faixa de brasileiros com renda familiar per capita de até meio salário mínimo, quem são, onde moram, e o perfil de cada membro, bem como as características dos domicílios (MDS, 2018).

91 A título exemplificativo, a partir dos dados do Cadastro Único e do Bolsa Família para o ano de 2016, concluiu-se que, no campo da garantia de renda, o Estado do Rio Grande do Sul tem 1.043.472 famílias registradas no Cadastro Único, em 497 municípios; e 405.128 famílias beneficiárias do Bolsa Família, o que representa 11,91% da população do nosso estado e uma cobertura do Programa Bolsa Família de 87,87% para as famílias que tem o perfil de renda atendido pelo programa. Dessa forma, foram transferidos R$ 59.234.240,00 aos beneficiários em abril de 2016, sendo que, de junho de 2011, início do Plano Brasil Sem Miséria, até abril de 2016, o total de famílias beneficiárias diminuiu 8,86% (MDS, 2018).

Considerando as condicionalidades que devem ser cumpridas pelos beneficiários do Bolsa Família, salienta-se que, no Estado, 90,80% das crianças e adolescentes tem registro de acompanhamento de frequência escolar; já na área da saúde, o acompanhamento chega a 67,68%, sendo importante mencionar que bons índices de acompanhamento e qualidade dos dados podem representar maiores recursos ao município e ao Estado (MDS, 2018).

Especificamente quanto ao acesso a serviços, o MDS salienta que, considerando a abrangência territorial do Plano, fez-se necessária uma rede com a mesma característica, dessa forma, foi utilizada a rede do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), sendo pertinente expor alguns dados estaduais a fim de melhor compreender o funcionamento da rede, vejamos:

Em abril de 2016 o estado tinha em seu território: - 558 Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) confinanciados pelo MDS; - 112 Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS) confinanciados pelo MDS. – 13 Centros de Referênca Especializados de Assistência Social para População em Situação de Rua (Centros POP) confinanciados pelo MDS. – 1.025 vagas em Serviços de Acolhimento para População em Situação de Rua confinanciados pelo MDS. De acordo com o Censo SUAS 2015, 20 municípios do estado ainda não têm CRAS (MDS, 2018).

Especificamente no campo da saúde, o MDS (2018, p. 06) destaca que, em 2014, 58 municípios receberam recursos para construção de “112 Unidades Básicas de Saúde (UBS) em localidades de alta concentração de pobreza (sendo 42 em fase de ação preparatória, 42 em obras e 28 concluídas)”.

Ainda, no que concerne à educação, a Ação Brasil Carinhoso buscou, através de estímulos financeiros que representam 50% mais recursos para cada vaga

92 ocupada por criança do Bolsa Família, aumentar as vagas em creches públicas ou conveniadas para crianças de até 48 meses beneficiárias do programa (MDS, 2018). Nesse sentido, importante trazer dados referentes ao programa acima descrito, conforme transcrito abaixo:

Em 2012, foram identificadas 13.425 crianças do Bolsa Família em 1.373 creches de 222 municípios do estado. Em razão disso, com o Brasil Carinhoso, o MDS suplementou em R$ 8.481.198,50 o repasse para creches em todo o estado. Em 2013, foram identificadas 19.223 crianças do Bolsa Família em 1.872 creches de 293 municípios do estado. Em razão disso, com o Brasil Carinhos, o MDS suplementou em R$ 24.638.164,68 o repasse para creches em todo o estado. Em 2014, foram identificadas 20.207 crianças do Bolsa Família em 1.942 creches de 398 municípios do estado. Em razão disso, com o Brasil Carinhoso, o MDS suplementou em R$ 28.015.603,29 os repasses para creches em todo o estado. O saldo total em conta dos recursos transferidos de 2012 a 2014 em todo estado é de R$ 14.221.275,66. Total de crianças de 0 a 48 meses no município (Censo Demográfico de 2010): 506.957. Crianças de 0 a 48 meses no Bolsa Família no município em maio de 2014: 126.826 (MDS, 2018, p. 07).

Outra iniciativa na área da educação é a escola em tempo integral. Nesse sentido, o programa Mais Educação busca ampliar a jornada nas escolas para, no mínimo, 07 horas diárias, com atividades extracurriculares como “acompanhamento pedagógico, educação ambiental, esporte e artes”, sendo privilegiadas as escolas com maioria de estudantes beneficiários do Bolsa Família, sendo que, até o final de 2012, o estado tinha a adesão ao programa por parte de 1.910 escolas (521 dessas escolas tinham mais da metade dos alunos no Programa Bolsa Família) em 284 municípios e, em 2013, 2.560 escolas em 388 municípios aderiram ao programa Mais Educação, sendo que 834 dessas escolas tinham mais da metade dos alunos como beneficiários do BF (MDS, 2018, p. 07-8).

Já no terceiro eixo, que trata da inclusão produtiva, destaca-se o Pronatec Brasil Sem Miséria (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego) que consiste na oferta gratuita de cursos de qualificação profissional, com duração mínima de 160 horas, para pessoas com mais de 16 anos e prioritariamente aos que estejam inscritos no Cadastro Único. Os cursos são custeados pelo MEC e ministrados por instituições de qualidade técnica reconhecida, a exemplo do Senai, Senac, Senat e Senar, bem como pelas redes federal e estadual de educação profissional, científica e tecnológica. Além disso, o aluno recebe todo o material necessário, bem como uma

93 assistência estudantil consistente em alimentação e transporte ou recursos para o seu custeio (MDS, 2018).

De janeiro de 2012 (início do Pronatec) a dezembro de 2014 foram contabilizadas 167.842 matrículas no estado do Rio Grande do Sul, em 328 municípios. Nesse sentido, observa-se que o programa, ao proporcionar qualificação profissional, aumenta as oportunidades de trabalho e inserção às pessoas de baixa renda (MDS, 2018).

Além do Pronatec, existem outras duas ações de inclusão produtiva que se dão no eixo rural: (1) a ATER – Assistência Técnica e de Extensão Rural, que consiste em educação não formal para agricultores familiares, quilombolas, indígenas, extrativistas e pescadores artesanais, cujo objetivo é aperfeiçoar o sistema de produção, aumentando a quantidade, a qualidade e o valor dos produtos e que alcançou de maio de 2011 a abril de 2015, 13.795 famílias em 263 municípios; e, (2) o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais, que consiste em fornecimento de recursos para financiar a implantação de projetos de estruturação produtiva elaborados juntamente com técnicos de ATER. Por meio desse programa, cada família pode receber até R$ 2.400,00 em até três parcelas, não sendo necessária a devolução, sendo que os recursos devem ser utilizados na compra de equipamentos e insumos ou contratação de pequenos serviços, desde que ligados à implantação do projeto. De 2012 a 2016, 12.170 famílias de 267 municípios receberam recursos do programa (MDS, 2018).

Especificamente em relação ao Bolsa Família, destaca-se que foi realizada avaliação de impacto sobre os seguintes aspectos: (a) consumo agregado e perfil de consumo; (b) educação; (c) cuidados com a saúde infantil; (d) nutrição infantil; e, (e) trabalho. Os resultados foram os seguintes: (a) não houve variação significativa em relação ao nível de consumo agregado das famílias, no entanto, apresentou impacto sobre o consumo de alimentos, educação e roupas infantis e diminuiu em relação a roupas de adultos e saúde de adultos; (b) o impacto sobre a frequência escolar e regresso de crianças que haviam abandonado a escola foi positivo, ainda que a probabilidade de repetir de ano seja maior para os beneficiários do bolsa família; (c) em relação a vacinação não houve diferença entre as famílias beneficiárias do bolsa família e as demais; (d) ainda que não tenham sido divulgado resultados de impacto do bolsa família sobre a nutrição das crianças beneficiárias, observa-se que foi

94 realizada, pelo MDS, uma pesquisa na região semi-árida que considerou que o Bolsa Família teria reduzido de forma significante a desnutrição das crianças; (e) por fim, o impacto em relação ao trabalho, ainda que fossem especulados efeitos negativos por alguns críticos do programa, a avaliação demonstrou que houve aumento na participação no mercado de trabalho por parte dos beneficiários, sendo maior ainda participação das mulheres beneficiárias no mercado de trabalho (SOARES, RIBAS e OSÓRIO, 2007).

Ainda, salienta-se que, aliados ao Bolsa Família, o Plano Brasil Sem Miséria (BSM) reforça a oferta de educação em tempo integral e, visando melhorar a oportunidade de trabalho, oferece cursos profissionalizantes, intermediação de mão de obra, microempreendedorismo e economia solidária, enquanto que o Brasil Carinhoso amplia o acesso à creche e provê suplementação de vitaminas e medicamentos de forma gratuita (PAIVA, FALCÃO e BARTHOLO, 2013).

Com o impeachment da Presidenta Dilma e a realização de uma agenda não eleita por Temer, percebe-se que, ainda que mantido o programa Bolsa Família, há um enfraquecimento da política social brasileira até aqui construída.

Isso porque o Governo Temer extinguiu ministérios estratégicos para a proteção social brasileira, como o Ministério das Mulheres, do Desenvolvimento Agrário, da Igualdade Racial, da Cultura e dos Direitos Humanos, excluindo estes temas dos debates e da formulação das políticas públicas (SILVA, SANTOS, SILVA, BEZERRA e CONSERVA, 2017).

Aliado a isso, Silva et al. (2017) lembram que a PEC 241/2016, facilitada por Temer, cortou gastos sociais nos campos da saúde, educação e assistência social, congelando o orçamento por 20 anos, de forma unilateral, sem o debate necessário com a população brasileira.

Nesse sentido, considerando as políticas públicas brasileiras contemporâneas e a proteção social brasileira mais recente, acredita-se que o momento de maior aproximação ao ideário de justiça social brasileiro tenha se dado por meio do programa Bolsa Família, com transferência de renda condicionada que retirou, conforme reconhecido internacionalmente, milhares de brasileiros da realidade de extrema pobreza.

95 A partir dessa constatação, no próximo item serão abordadas políticas públicas de redistribuição de renda e, especificamente, o programa Bolsa Família, sempre com o objetivo de buscar a política pública mais próxima da justiça social.

3.2 Políticas públicas de redistribuição de renda: avanços, dificuldades e