IMPLEMENTAÇÃO

A fase de implementação se refere ao período em que são tomadas ações concretas para alcançar os resultados e produtos definidos previamente, ou o que acontece com uma política depois de ter sido formulada.56

Uma determinada política para reduzir a mortalidade infantil, pode se utilizar, dentre outras frentes, do instrumento de vacinação em massa para proteger a população de determinadas doenças. O objetivo final é reduzir o índice de mortalidade num percentual definido, e, intermediariamente, pretende-se vacinar ao menos 80% das crianças de faixa etária de 0 a 5 anos.

A implementação é o processo de estruturação administrativa para que as crianças daquele período sejam materialmente vacinadas. Isso envolve a compra das vacinas por meio de licitação ou contratação direta, o lançamento de um concurso público para contratação de

55 _{LOWI, Theodore J. Four Systems of Policy, Politics, and Choice. Public Administration Review, v.} 32, n. 4, p. 298-310, jul/ago. 1972.

56 _{RYAN, Neal. Unravelling Conceptual Developments in Implementation Analysis. Australian} Journal of Public Administration, v. 54, n. 1, p.65-80, mar. 1995.

novos servidores, ou designação de agentes públicos para atuarem nas campanhas de vacinação, divulgação às comunidades acerca da importância de levarem seus filhos em um determinado dia e local para tomarem a vacina. Para que sejam produzidos os resultados esperados (vacinação de ao menos 80% das crianças de 0 a 5 anos), devem ser considerados todos estes fatores necessários para materialização daquilo que foi decidido.

O estudo desta fase, portanto, se refere aos obstáculos enfrentados após a tomada da decisão, como se lida com eles, e como atuam e interagem os atores responsáveis pela implementação da política (agentes públicos, particulares contratados, destinatários das políticas).57

Há dois grandes modelos de análise de implementação de políticas públicas: o primeiro se chama top-down (de cima para baixo), e o segundo é o modelo bottom-up (de baixo para cima).58

O modelo de análise top-down consiste em separar a fase da decisão política da fase de operacionalização da decisão, assumindo que “uma vez criada a política, conformar-se-ia um processo técnico de implementação”.59 _{O grande desafio, segundo essa lógica de análise,} consiste em criar estruturas adequadas e sistemas de controle que estimulem ou coajam o cumprimento das metas estabelecidas.60 _{Assim, devem-se reduzir os espaços de} discricionariedade dos agentes públicos que implementam a política, bem como esclarecer e delimitar de maneira objetiva as metas estabelecidas. Isso aumenta a chance de que a política seja operacionalizada de forma adequada, e alcance o sucesso esperado.61

Nesta visão, se os resultados esperados não foram alcançados, a responsabilidade é atribuída aos agentes públicos, que falharam na implementação. A este fenômeno dá-se o nome de blame shifting, ou deslocamento da culpa.62

A crítica a este modelo deu origem à segunda grande teoria: bottom-up. Esta perspectiva valoriza a percepção e o alto grau de discricionariedade dos street level bureaucrats, que correspondem àqueles que lidam diretamente com o grupo atingido pela política. São

57 _{BIRKLAND, 2011. p. 264.}

58 _{SECCHI, 2012. p. 46.}

59 _{D'ASCENZI, Luciano; LIMA, Luciana Leite. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS:} PERSPECTIVAS ANALÍTICAS. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 21, n. 48, p.101-111, dez. 2013.

60 _{BIRKLAND, 2011. p. 266.}

61 _{D'ASCENZI, Luciano; LIMA, Luciana Leite. 2013.} 62 _{SECCHI, 2012. p. 47.}

professores, médicos, enfermeiros, policiais, engenheiros, arquitetos.63 _{Nesta análise, é} reconhecido que as regras e objetivos estabelecidos em uma política são ambíguos e, por vezes, conflitam com o interesse e atribuições daqueles responsáveis pela sua implementação. Diante desse potencial conflito, na perspectiva botom-up, estuda-se como amenizá-lo por meio da criação de consensos, e, assim, atingir os melhores resultados (produtos). A implementação é vista como uma continuação do conflito de interesses de todo o processo de formulação da política, em vez de uma mera operacionalização do plano prévio desenhado para resolver o problema.64

Em síntese, a utilização destes modelos está relacionada ao enfoque que se pretende atribuir à pesquisa. Caso se pretenda verificar as “falhas na dinâmica da implementação (culpa da administração)”, o modelo de pesquisa top-down é mais adequado. Mas se objeto de pesquisa se refere a “falhas na dinâmica de elaboração de soluções e tomada de decisão (culpa do político)”, recomenda-se a utilização da teoria bottom-up.65

2.5.1 Falhas ou lacunas de implementação

Admite-se que as falhas ou lacunas de implementação de uma política pública podem decorrer por três distintos motivos: deslocamento do objetivo, déficit na implementação, ou por consequências não previstas.

A primeira falha ou lacuna de implementação se refere à situação em que se delimita um determinado objetivo, mas ao longo do processo de implementação, ele acaba sendo alterado para uma finalidade diversa e esta mudança ocorre voluntariamente. Este caso ocorre, por exemplo, na situação hipotética em que tenha se definido pela utilização de um determinado volume de recursos para reforma de uma escola. No processo de implementação, decide-se que o recurso, em vez de ser utilizado para reforma da escola, será empregado na melhoria da merenda escolar.

Já o déficit na implementação trata da circunstância em que o plano traçado foi mantido em relação ao objetivo, mas não foi atingida a meta estabelecida. Ou seja: pretendeu-

63 _{PARSONS, Wayne. Políticas públicas: una introducción o lo teoría y lo práctica del análisis de} politicas públicas. México: Flacso, 2007. Tradução de: Atenea Acevedo Aguilar. p. 490

64 _{BIRKLAND, 2011 p. 268.} 65 _{SECCHI, Leonardo, 2012. p. 49.}

se colher um determinado produto em um certo quantitativo. O produto foi obtido, mas em quantidade ou qualidade inferior.66

Por fim, há as circunstâncias não previstas, que se referem à falha de implementação em decorrência de situações externas que dificilmente poderiam ter sido antecipadas. É o caso de graves crises econômicas, crises políticas, de um fenômeno natural.67

Nessas circunstâncias, há um descompasso entre o plano inicialmente estabelecido e o resultado final obtido e, por isso, afirma-se que houve falha no período de consecução.