Durante os movimentos de reforma administrativa, do inicio dos anos 80, os indicadores de desempenho foram criados para assegurar uma redução de custos e uma maior responsabilização de quem dirigia a organização. Era a influência da lógica dos “Três Es”, economia, eficiência, eficácia, nas iniciativas da reforma. Actualmente, hà a acrescentar outros pontos de análise como a equidade social, a qualidade e a opinião do consumidor (Carter 2001). No entanto, Carter (2001), argumenta que criar indicadores de desempenho fiáveis não é uma tarefa simples. Os indicadores devem ser diferentes para cada sector de actividade. Podem-se definir seis dimensões que devem ser tidas em conta na construção dos indicadores:
1. Saber a propriedade das agências que actuam no mercado. Se públicas, privadas ou do terceiro sector.
2. Apurar a sua natureza comercial. Saber se se trata de uma agência que vende bens de índole comercial (energia, banca e comunicações, por exemplo) e se respeita funções tradicionalmente reservadas ao Estado (policiamento, segurança
3. Identificar o nível de concorrência do mercado.
4. Saber se a área em questão é de relevância política. Se sim, incluir uma variante de responsabilidade política.
5. Avaliar a heterogeneidade e complexidade do que se pretende produzir e fornecer. É relativamente difícil saber que produtos serão oferecidos por um Hospital quando comparado com uma empresa de caminhos-de-ferro. A diferenciação entre tratamentos é enorme, bem como a sua complexidade.
6. Por fim, a incerteza das respostas que lhe são solicitadas. É tanto mais difícil criar um padrão de avaliação quando não sabemos o que deve ser avaliado.
Com a ajuda dos indicadores de desempenho o gestor pode medir o sucesso e o fracasso da sua organização. Se não é capaz de identificar os pontos de sucesso não os pode recompensar e não poderá eliminar a ineficiência. Se não recompensa o sucesso esta a premiar o insucesso e a ineficiência e a desmotivar os trabalhadores empenhados. Os indicadores de desempenho devem servir para avaliar a organização no seu todo. (Osborne e Gaebler 1992).
Os Indicadores de Desempenho assumem maior importância aquando da incorporação de novos agentes no seio da Administração Pública bem como com a introdução de mecanismos de gestão por contractos. Assim a medida que o Estado assume o papel da entidade que financia a produção de bens e serviços públicos, delegando a sua produção, torna-se quase imprescindível, o recurso a estes indicadores. É necessário definir quando e como os objectivos pretendido são atingidos.
Conclusão
A NGP é então um termo que serve para agregar os movimentos que, país a país, tentam incutir na Administração Pública um espírito de reforma e modernização administrativa, apesar das diferenças nas abordagens de cada uma das experiências. No entanto, no nosso entender, conseguimos isolar um padrão e identificar uma lógica, que esta presente na maioria dos casos e que passa por:
• Recorrer a Mecanismos de Mercado – através da utilização de factores de competitividade e concorrência ser capaz de trazer para parcerias público/privado agentes mais eficientes. Utilizar os mecanismos de preços para remunerar a sua actividade e permitir controlar a eficiência da organização. Adoptar medidas e práticas características da gestão privada, para flexibilizar a gestão, clarificar os objectivos organizacionais, definir uma estratégia mais individual e mais adequada ao seu objecto final.
• Focalização na Eficiência Económica – Conseguir o equilíbrio económico e financeiro das contas públicas. A NGP pretende conseguir, a auto- sustentabilidade da Administração Pública. Aliviar o peso do sector público, no montante da riqueza criada. Entende a NGP ter mais capacidade para corrigir a ineficiência e aproveitar melhor os recursos.
• Focalização nas relações com o cidadão – Considerar o cidadão como um verdadeiro cliente. Dirigir a acção da Administração Pública para a sua satisfação. Apostar no marketing como meio de cativar e comunicar com o cidadão.
• Novos gestores públicos – Profissionais da gestão, com experiência na procura da eficiência das organizações. Libertar a Administração Pública dos jogos das nomeações políticas. Legitimar o gestor público pela superioridade da sua capacidade técnica. Nas organizações autonomizar a gestão, dos restantes profissionais.
• Novas Configurações Organizacionais – Tornar as organizações públicas mais coesas e individualizadas segundo o seu objectivo. Segmentar a Administração Pública de maneira a favorecer a especialização.
• Novas Relações Inter-organizacionais – Novas maneiras de se estabelecerem metas e objectivos e de traçarem planos e estratégias. Fragmentada a Administração Pública, com novos agentes nas suas fileiras, as relações estabelecem-se por contratos e o controlo faz-se por medidas de desempenho previamente estabelecidos.
É necessário também referir que a ideia de Administração Pública, alterou-se substancialmente. Se até aqui como Administração Pública considerava-se o conjunto de organismos e entidades que actuavam ao abrigo dos ministérios e das direcções- gerais, isto é, através do governo, de forma unitária (concentrados da personalidade jurídica do Estado) e em monopólio, o mesmo não acontece após a implementação da Nova Gestão Pública. Os tradicionais organismos públicos cederam o seu lugar (em alguns casos devido a sua fragmentação), a numerosas agências que actuam num mercado competitivo. Noutros casos são até privados que detêm a incumbência de prestar o serviço público. Ou seja, a nova Administração Pública, é constituída por esta rede de agentes públicos e privados, incluindo os agentes do 3º sector (organizações sem fins lucrativos), em constante competição entre si, na obtenção da posição contratual com o governo para a prestação de bens e serviços públicos. Isto é, para se apresentarem como a solução capaz de servir, de melhor forma, o interesse colectivo, garantindo eficiência económica, equidade social e participação integrada do cidadão.
Todas estas modificações a nível da Administração Central poderão ter tido influência nas alterações do modelo de gestão seguido na Administração Local. As dificuldades e as limitações conjunturais e estruturais, sentidas a nível central, aliadas ao cada vez maior número de atribuições e competências dos Governos Locais, motivaram a adopção e a criação de programas de reforma e modernização da gestão local.
Capítulo III
Introdução
Após termos apresentado a evolução do tipo de Estado (desde a fase do Estado providencia até a fase de maior propensão por soluções de mercado), e sobretudo do modelo de gestão associado a cada uma das fases, este capítulo faz uma incursão nos movimentos de reforma e modernização administrativa ao nível dos governos locais.
Para além de se diagnosticarem, causas e de se apontarem objectivos comuns, nas reformas e na modernização administrativa, a nível local podemos também denotar algumas diferenças quando comparado com a administração central. O que consequentemente, conduz à adopção de diferentes caminhos, mediante a realidade de cada um dos países, e até cada uma das regiões dentro de um mesmo país.
Neste capítulo pretendemos apresentar, numa primeira parte, como a NGP foi introduzido a nível local, para de seguida identificar os vectores de reforma mais marcantes em vários países.
Finalmente versamos a nossa atenção para o caso Português. Tentamos fazer um breve retrato da evolução dos municípios desde do 25 de Abril, no processo de democratização, no alargamento das suas atribuições e competências, na alteração dos seus mecanismos de financiamento, nos seus novos modelo organizacionais, com especial relevância nos mecanismos de concessão de serviço público e constituição de empresas municipais.
Existem muitas semelhanças entre a administração local e central, que ao nível das causas que afectaram a gestão, quer ao nível das estruturas organizacionais, quer mesmo ao nível das soluções adoptadas.
À governação local impuseram-se objectivos muito semelhantes aos sugeridos pela NGP para a Administração Pública Central:
• Utilização de Parcerias Público/Privadas; • Maior Responsabilização da Gestão;
• Mais liberdade de acção para o gestor público; • Diminuição da burocracia;
• Gestão guiada por contratos.
Assistimos por isso, nos países com mais influências das práticas da NGP, ao recurso, em muitos casos obrigatório, à contratualização de agentes do mercado, como forma de economizar nas despesas e modernizar a administração local. Passamos depois para o estabelecimento de livres parcerias com agentes público e/ou privados, na procura da maior eficiência, qualidade e satisfação do cidadão.
No caso Português, a evolução do poder local passa em primeira medida pela democratização e legitimação popular, motivada pela queda do regime ditatorial do Estado Novo. A modernização, muito por culpa da influencia jurídica germânica, passou mais pela publicação de legislação do que pela implementação de programas de reforma gestionária, como sucedeu nos países de influencia anglo-saxónica. Ganha especial importância a constante tentativa de descentralização, através da transferência de atribuições e competências, da administração central para a local. Processo esse, na sua maioria, acompanhado pela discussão e aprovação de uma nova lei de financiamento local.
Interessa-nos especialmente compreender e enquadrar as novas formas de produzir bens e serviços públicos, através da figura da Concessão ou da criação de Empresas Municipais. Ou seja, perceber de que maneira são a expressão da NGP ao nível dos Governos Locais.