Iniciativas Vinculadas às Compras Públicas Sustentáveis no Brasil

Todos os grandes eventos realizados sobre sustentabilidade contribuíram para que o Brasil formulasse muitas políticas e programas em prol do meio ambiente. O Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis (PPCS) é um bom exemplo dessas ações. Foi lançado em 2011 pelo Ministério do Meio Ambiente consistindo em um documento que serve de guia para as ações de governo, do setor produtivo e da sociedade, visando direcionar o Brasil para padrões mais sustentáveis de produção e consumo e redução da pobreza. O PPCS direciona seus esforços em 6 áreas distintas: educação para o consumo sustentável; varejo e consumo sustentável; aumento de reciclagem; construções sustentáveis; compras públicas sustentáveis; e, Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P) (BRASIL, 2014a). Além do PPCS e da Agenda A3P, merece destaque o Plano de Gestão de Logística Sustentável criado pelo Decreto 7.746/2012 e regrado pela Instrução Normativa SLTI/MPOG 10/2012.

Essas iniciativas têm como função, dentre outras, utilizar o poder de compras do setor público como um mecanismo de incentivo à promoção do desenvolvimento nacional sustentável. A seguir, serão abordados alguns detalhes sobre essas iniciativas.

a) Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis (PPCS)

O Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis (PPCS), lançado em 2011, é o documento estruturador das ações governamentais e da sociedade que visa guiar o Brasil rumo a uma atuação mais sustentável em relação a sua produção de bens e serviços como também seu consumo. O propósito do PPCS é sistematizar políticas ambientais e de desenvolvimento, estimulando práticas produtivas sustentáveis e a participação do consumidor na construção de uma proposta produtiva mais equilibrada com o meio ambiente (BRASIL, 2012).

A implementação do PPCS é conduzida por ações focadas na participação e na comunicação para oportunizar o engajamento de todos. Dessa forma, ganha relevância o papel das lideranças como fomentadores e estimuladores, possibilitando a reprodução e multiplicação

das iniciativas. Essa estratégia pode afetar os setores produtivos, gerando resultados em escala crescente (BRASIL, 2012).

O PPCS propõe que as necessidades da sociedade sejam avaliadas para que o poder público adquira somente o necessário, eliminando os excessos e o desperdício. A ideia é estimular a ecoeficiência (uso racional dos recursos naturais) e a redução do consumo de produtos industrializados, como por exemplo, embalagens e sacolas plásticas (BETIOL et al., 2012, p. 39). O Plano conta com objetivos e metas complementares e de acordo com a proposta da Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS (ICLEI, 2012, p. 19).

Para caracterizar e diferenciar seus propósitos o PPCS apresenta como missão:

“Fomentar políticas, programas e ações de consumo e produção sustentáveis no País voltadas a ampliar as soluções para problemas socioambientais, consoante com as políticas nacionais visando à erradicação da miséria e ao desenvolvimento sustentável, e, com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, sobretudo com as diretrizes do Processo de Marrakesh. Desta forma, contribuirá também para as mudanças de padrão de produção e consumo, rumo a uma economia de baixo carbono, que garantam a sustentabilidade das sociedades humanas em harmonia com o Planeta” (MMA, 2011, p. 11).

O PPCS vem sendo construído desde 2007 baseado “em uma política pública alinhada às ações do Processo de Marrakech2, visando fomentar no Brasil a adoção de padrões de produção e consumo sustentáveis” (ALENCASTRO, SILVA E LOPES, 2014, p. 210). Quando da assinatura desse acordo, o Brasil identificou como um dos seus eixos prioritários as compras sustentáveis, sendo essa temática colocada no primeiro ciclo do PPCS que ocorreu de 2011 a 2014 (BRASIL, 2014a).

O objetivo de priorizar as compras públicas sustentáveis tem o intuito de fomentar a adoção de práticas ambientalmente corretas no âmbito da Administração Pública nas três esferas (federal, estadual e municipal) e em todos os níveis de governo. A medida visa ainda incentivar o setor produtivo e de serviços no incremento da produção de bens e serviços que atendam a critérios ambientais e promovam o desenvolvimento sustentável (JESUS, 2014, p. 54). A estratégia é “induzir, por meio dessa dinâmica, a ampliação de atividades compatíveis com a economia verde ou de baixo carbono” (MMA, 2011, p. 13).

2 _{Neste encontro foi aprovado o Plano de Johannesburgo, que criou programas globais de ação com duração de 10}

anos (10 YFP – “10 Years Framework Programmes”) que apoiassem mudanças nos padrões de produção e consumo. O primeiro encontro para elaboração desses programas ocorreu em 2003, em Marrakech, Marrocos, da qual surgiu o Processo de Marrakech, definido como um processo global de consultas, elaboração de iniciativas que acelerassem a adoção de padrões de produção e consumo sustentáveis envolvendo a participação de governos nacionais, agências de desenvolvimento, setor privado e sociedade civil, incluindo vários mecanismos (SOUSA, 2015, p. 48).

São temas abordados pelo PPCS de forma prioritária: Educação para o consumo sustentável; Compras Públicas Sustentáveis; Divulgação e capacitação em PCS; Fomento à produção e consumo sustentável; Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P) (BRASIL, 2014a), tema que trataremos com mais detalhes no próximo subtópico.

Conforme salienta o Ministério do Meio Ambiente, “o PPCS será sempre uma obra em progresso, com revisões e correção de rumo constantes, à medida que seus objetivos e metas forem alcançados ou reavaliados. Mas será também um farol para indicar esses rumos, com um olhar para o futuro” (MMA, 2011, p. 10).

b) Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P)

De acordo com Brasil (2013), a A3P consiste em um programa de adesão voluntária e integra as licitações sustentáveis como uma de suas linhas de ação, em atuação conjunta com os demais eixos temáticos: uso racional de recursos, gestão adequada dos resíduos, qualidade de vida no trabalho, sensibilização e capacitação de servidores.

A Agenda Ambiental da Administração Pública (A3P) é um programa de adesão voluntária, por meio do qual incentiva-se a adoção de práticas sustentáveis por parte dos gestores públicos, com o intuito de gerar economia, com a redução do custo-benefício das operações da Administração Pública, minimizando os impactos socioambientais negativos. Trata-se, portanto, de uma proposta de mudança da cultura institucional na busca pela sustentabilidade que envolve os aspectos econômico, social e ambiental (SOUSA, 2015).

A A3P foi lançada em 1999 pelo Ministério do Meio Ambiente e se institucionalizou com a edição da Portaria nº 217 que instaurou, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, o Comitê de Implementação da A3P (MMA, 2008). O objetivo era sensibilizar os gestores públicos para a importância das questões ambientais, estimulando-os a incorporar princípios e critérios de gestão ambiental em suas atividades rotineiras (BRASIL, 2009, p. 30).

Valente (2011) considera a A3P um instrumento de indução que visa incentivar a administração pública a aderir à gestão socioambiental com foco na sustentabilidade. Portanto, o programa não tem caráter prescritivo ou legal. Assim, de forma voluntária, os gestores públicos podem adotar critérios ambientais às suas atividades, como por exemplo, nas compras e contratações de serviços.

Em relação à sua estruturação a A3P foi organizada em cinco eixos temáticos considerados prioritários: “uso racional dos recursos naturais e bens públicos, gestão adequada

dos resíduos gerados, qualidade de vida no ambiente de trabalho, sensibilização e capacitação dos servidores e licitações sustentáveis” (BRASIL, 2009, p. 36).

No que diz respeito às licitações sustentáveis, os idealizadores e formuladores da A3P reconhecem a importância das compras públicas como ferramenta indutora da sustentabilidade ao afirmarem:

“A administração pública deve promover a responsabilidade socioambiental das suas compras. Licitações que levem à aquisição de produtos e serviços sustentáveis são importantes não só para a conservação do meio ambiente, mas também apresentam uma melhor relação custo/benefício a médio ou longo prazo quando comparadas às que se valem do critério de menor preço. A utilização de recursos públicos para aquisição de produtos ou contratação de serviços gera impactos significativos na economia. Nesse contexto, o agente tomador de decisão deve dispor de instrumentos que lhe permitam tomar decisões fundamentadas nas melhores práticas que envolvam não só os aspectos econômicos, mas também os ambientais e sociais” (BRASIL, 2009, p. 47).

Ainda em relação ao setor de compras a A3P recomenda que organizações públicas adotem uma nova postura, dando preferência a novas estratégias de aquisição e consumo mais sustentáveis que incorporem, dentre outros, critérios como:

“...a obrigatoriedade de se respeitar a sustentabilidade ambiental como um princípio geral da compra a ser realizada; a inclusão da necessidade de proteção ambiental como um critério para a seleção dos produtos e serviços; e a conformidade às leis ambientais como condição prévia para participação nos processos licitatórios” (BRASIL, 2009, p. 28).

A A3P também prevê quais critérios de sustentabilidade na aquisição de bens, o poder público no âmbito federal poderá exigir, dentre os quais pode-se citar:

“• que os bens sejam constituídos, no todo ou em parte, por material reciclado, atóxico, biodegradável, conforme ABNT NBR - 15448-1 e 15448-2;

• que sejam observados os requisitos ambientais para a obtenção de certificação do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO como produtos sustentáveis ou de menor impacto ambiental em relação aos seus similares;

• que os bens devam ser, preferencialmente, acondicionados em embalagem individual adequada, com o menor volume possível, que utilize materiais recicláveis, de forma a garantir a máxima proteção durante o transporte e o armazenamento; e • que os bens não contenham substâncias perigosas em concentração acima da recomendada na diretiva RoHS (Restriction of Certain Hazardous Substances), tais como mercúrio (Hg), chumbo (Pb), cromo hexavalente (Cr(VI)), cádmio (Cd), bifenil- polibromados (PBBs), éteres difenil-polibromados (PBDEs)” (BRASIL, 2009, p. 50).

A A3P também aborda sobre a iniciativa desenvolvida pelo MPOG de criação de uma área exclusiva dentro do Portal Compras Governamentais, com a missão de divulgar as listas dos bens, serviços e obras que utilizam critérios de sustentabilidade ambiental, além dos exemplos de boas práticas, ações de capacitação, como também um banco de editais de

aquisições sustentáveis que podem servir de modelo para as instituições que desejarem implementar as licitações sustentáveis (BRASIL, 2009, p. 50).

Outras iniciativas também merecem destaque por contribuírem para efetivação das compras sustentáveis, como é o caso do Guia de Compras Sustentáveis do Ministério do Planejamento e do Catálogo de Produtos Sustentáveis criado pela SLTI/MPOG, que podem ser utilizados por vários órgãos como parâmetro para inclusão de critérios de sustentabilidade nas especificações dos bens e serviços licitados.

c) A Cisap e o Plano de Gestão de Logística Sustentável (PLS)

Com o passar do tempo, a sustentabilidade foi ganhando cada vez mais relevância, especialmente em relação às compras públicas. Assim, foi elaborado o Decreto nº 7.746 de 05 de junho de 2012, que regulamentou o art. 3º da Lei 8.666/1993, estabelecendo critérios, práticas e diretrizes para promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas aquisições e contratações realizadas pela administração pública federal. Além disso, este decreto instituiu a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública – Cisap, que visa tornar mais consistente a política pública de sustentabilidade brasileira (BRASIL, 2014b). O Decreto buscou multiplicar as iniciativas de inclusão de critérios sustentáveis nas aquisições governamentais (JESUS, 2014).

Conforme salienta Bicalho (2013, p. 10) a CISAP, em conjunto com a SLTI, “exerce o papel de ente central da temática da sustentabilidade na Administração Pública federal, cabendo-lhe o papel de executora das políticas de sustentabilidade, mediante utilização do certame público para sua efetivação” (BICALHO, 2013, p. 10).

A CISAP possui apenas natureza consultiva e engloba, dentre outras, as seguintes competências: propor à SLTI as regras para elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável (PLS); e, critérios e práticas de sustentabilidade nas aquisições, contratações, utilização dos recursos públicos, desfazimento e descarte. Vale salientar que a CISAP recomenda que “esses critérios de sustentabilidade deverão ser utilizados como parâmetros para a avaliação e comparação de bens, materiais ou serviços em função do seu impacto ambiental, social e econômico” (BRASIL, 2014b, p. 6).

A leitura do art. 2º do Decreto 7.746/2012, leva-nos a entender que a aquisição de bens e contratação de serviços com critérios e práticas sustentáveis é uma faculdade da administração pública federal, vejamos:

“Art. 2o A administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais dependentes poderão adquirir bens e contratar serviços e obras considerando critérios e práticas de sustentabilidade objetivamente definidos no instrumento convocatório, conforme o disposto neste Decreto”.

Já o Parágrafo Único do mesmo artigo supracitado, alerta que “a adoção de critérios e práticas de sustentabilidade deverá ser justificada nos autos e preservar o caráter competitivo do certame”. O art. 3º, por sua vez, determina que “os critérios e práticas de sustentabilidade de que trata o art. 2º serão veiculados como especificação técnica do objeto ou como obrigação da contratada”. Essa imposição se dá em virtude do que prescreve a Lei 8.666/1993, que define um rol taxativo de documentos, impossibilitando a inovação na fase de habilitação.

O Decreto supracitado estabeleceu ainda em seu art. 4º as diretrizes de sustentabilidade para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, quais sejam: Menor impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; Origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados nos bens, serviços e obras (BRASIL, 2014b, p. 7).

No que diz respeito ao Plano de Gestão de Logística Sustentável (PLS), Bicalho (2013) esclarece que a SLTI, na condição de órgão central do Sistema de Serviços Gerais (SISG), expediu a Instrução Normativa (IN) nº 10, de 12 de novembro de 2012, estabelecendo as regras para elaboração, no âmbito da administração pública, dos PLS tratados pelo art. 16 do Decreto 7.746/2012.

O art. 3º da IN supra define os PLS nos seguintes termos:

“...são ferramentas de planejamento com objetivos e responsabilidades definidas, ações, metas, prazos de execução e mecanismos de monitoramento e avaliação, que permite ao órgão ou entidade estabelecer práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos e processos na Administração Pública”.

Por sua vez, o art. 2º dessa IN traz diversos outros conceitos relevantes para a temática da sustentabilidade na administração públicas, dos quais, destacam-se:

“I – logística sustentável: processo de coordenação do fluxo de materiais, de serviços e de informações, do fornecimento ao desfazimento, que considera a proteção ambiental, a justiça social e o desenvolvimento econômico equilibrado;

II – critérios de sustentabilidade: parâmetros utilizados para avaliação e comparação de bens, materiais ou serviços em função do seu impacto ambiental, social e econômico.

XI – compra compartilhada: contratação para um grupo de participantes previamente estabelecidos, na qual a responsabilidade de condução do processo licitatório e gerenciamento da ata de registro de preços serão de um órgão ou entidade da Administração Pública Federal”.

A IN 10/2012 propõe ainda quais os temas que deverão ser abrangidos pelas práticas de sustentabilidade das instituições públicas federais, dentre os quais merece destaque os mencionados pelo art. 8º, inciso VI: “compras e contratações sustentáveis, compreendendo, pelo menos, obras, equipamentos, serviços de vigilância, de limpeza, de telefonia, de processamento de dados, de apoio administrativo e de manutenção predial”.

Com relação às iniciativas para elaboração dos PLS, ressaltamos, pela sua relevância para este trabalho, àquelas mencionadas pelo art. 11, incisos III e VI:

“III – Agenda Ambiental na Administração Pública – A3P, coordenado pela Secretaria de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental do Ministério do Meio Ambiente - SAIC/MMA;

VI – Contratações Públicas Sustentáveis - CPS, coordenada pelo órgão central do Sistema de Serviços Gerais – SISG, na forma da Instrução Normativa nº 1, de 19 de janeiro de 2010, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI/MP”.

Por fim, frise-se o conteúdo do anexo II da IN 10/2012 que aborda sugestões de boas práticas sustentáveis e de racionalização de gastos com bens e materiais, especialmente em relação às compras e contratações, conforme consta no Quadro 3.

Quadro 3 – Sugestão de Boas Práticas Sustentáveis VI – COMPRAS E CONTRATAÇÕES

1. Dar preferência, quando possível, à aquisição de bens reciclados ou recicláveis; 2. Dar preferência à utilização de impressoras que imprimam em frente e verso;

3. Incluir no contrato de reprografia a opção de impressão dos documentos em frente e verso;

4. Dar preferência, quando possível, à aquisição de papéis reciclados, isentos de cloro elementar ou branqueados a base de oxigênio, peróxido de hidrogênio e ozônio;

5. Incluir nos contratos de copeiragem e serviço de limpeza a adoção de procedimentos que promovam o uso racional dos recursos e utilizem produtos reciclados, reutilizados e biodegradáveis;

6. Exigir comprovação de origem das madeiras quando da aquisição de bens e na contratação de obras e serviços;

7. Priorizar, quando possível, o emprego de mão de obra, materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local;

8. Revisar o contrato de limpeza visando à racionalização em razão do real dimensionamento da área objeto do serviço contratado;

9. Utilizar, quando possível, software de comunicação eletrônica para o envio de mensagens instantâneas (instant text messaging) ou para a transmissão de voz (Voice over Internet Protocol – VoIP);

10. Adotar, quando possível, uma rede de comunicações telefônicas, entre unidades de um mesmo órgão ou entidade;

11. Revisar normas internas e os contratos de telefonia fixa e móvel visando a racionalização em relação ao limite de custeio, à distribuição de aparelhos e ao uso particular dos aparelhos;

12. Revisar o contrato de telefonia fixa e móvel visando à adequação do plano contratado com a real necessidade do órgão ou entidade;

13. Adotar segurança eletrônica, sempre que possível, nos pontos de acesso dos edifícios dos órgãos ou entidades, visando auxiliar a prestação do serviço de vigilância;

14. Revisar normas internas e os contratos de vigilância visando o real dimensionamento dos postos de trabalho; 15. Substituir, se possível, a segurança armada por desarmada, nos locais internos do órgão ou entidade; e 16. Fomentar compras compartilhadas.

Fonte: IN 10/2012 SLTI/MPOG

Apesar de possuir apenas natureza consultiva, a CISAP pode representar uma fonte de inspiração para induzir novas práticas das instituições públicas em prol do meio ambiente. Práticas essas que devem ser incentivadas constantemente pelos gestores públicas para que essa nova postura faça parta do dia a dia dos servidores.

Como podemos observar programas como a Agenda 21 e a A3P são políticas de caráter opcional, que não vinculam ou obrigam a adoção de medidas protetivas ao meio ambiente. Porém, desde 1981, a legislação brasileira demonstra sua preocupação com as questões ambientais, como por exemplo, a edição da Lei 6.938/1981 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.

Deve-se ressaltar que a Constituição Federal de 1988 dedicou um Capítulo exclusivo ao Meio Ambiente, demonstrando a importância que o constituinte deu ao tema, norteando a postura que o país deve adotar frente aos problemas enfrentados, sobretudo diante dos conflitos de interesse que, muitas vezes, almejam se sobrepor ao bem comum. Afirma a Carta Magna em seu art. 225:

“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Pode-se inferir que as licitações sustentáveis têm respaldo legal e devem ser implementadas, desde que atendidas as orientações emanadas das decisões dos órgãos de fiscalização, sobretudo em relação a manutenção do princípio da ampla concorrência. Porém, a defesa desse princípio não pode servir de escusa para obstaculizar o alcance do desenvolvimento nacional sustentável e consequente combate ao desequilíbrio ambiental e às desigualdades sociais.

Para que a implementação da compra sustentável seja bem-sucedida, há que se enfatizar a importância de um conceito bem definido, de uma legislação clara, da atuação estatal e da adaptação do setor privado, para que assim, haja integração entre o poder público, mercado e sociedade em busca desse objetivo.

3 CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO

O IFPB foi criado a partir da integração de duas instituições: o Centro Federal de Educação Tecnológica da Paraíba (CEFET-PB) e a Escola Agrotécnica Federal de Sousa (EAF Sousa). Por sua vez, O CEFET-PB originou-se da Escola Técnica Federal da Paraíba, antes denominada Escola Técnica Industrial, oriunda do Liceu Industrial e este, da Escola de Aprendizes Artífices (EAA), que pertenceu a um grupo de dezenove instituições criadas, por meio do Decreto nº 7.566 de 23 de setembro de 1909, durante o governo do Presidente Nilo Peçanha. Elas tinham por finalidade ofertar um ensino profissional para atender gratuitamente àqueles que necessitavam de uma profissão e não podiam pagar pelo ensino. Para tanto, a EAA começou a funcionar com os cursos que, de acordo com a época, atendiam aos requisitos do mercado, isto é, Alfaiataria, Marcenaria, Serralharia, Encadernação e Sapataria, realizados em