Para melhor compreender o surgimento e interação que proporciona o desenvolvimento institucional, apresenta-se então a seguir algumas perspectivas da Ciência Política e, em especial do neoinstitucionalismo, como referência mais ampla, posteriormente far-se-ão algumas contribuições novamente do neoinstitucionalismo neoliberal e algumas considerações da área do Direito Internacional.
Uma das correntes mais relevantes no âmbito da Ciência Política é o neoinstitucionalismo14. Dentro desta perspectiva de análise há algumas subdivisões
de abordagem quanto à natureza, surgimento e reflexos das instituições na vida social. Uma das abordagens relevantes para a atual investigação é o institucionalismo histórico. Essa escola teórica busca responder, através de pesquisas diacrônicas e comparativas, situações políticas nacionais, transnacionais e a distribuição desigual do poder (STEINMO, 1992)15. Apresentam suas explicações a partir do modo como
as organizações políticas institucionais entram em conflito com as estruturas econômicas, de tal forma que alguns interesses acabam por se sobrepor a outros e, mais do que isso, remetem às organizações políticas e à economia política os mecanismos pelos quais se estruturam os comportamentos coletivos.
Em um primeiro plano as análises histórico-institucionalistas se focam no Estado, não o mesmo como um juiz neutro que normatiza relações entre interesses contrapostos, mas sim, como uma instituição viva e agente capaz de intervir na condução e nos resultados dos conflitos (EVANS, 1985). Por conseguinte, essas análises ultrapassam questões eminentemente estatais e se dedicam a analisar como
14 Com grande influência também na área de Relações Internacionais.
15 Embora como corrente teórica de análise deva grande parte de seus paradigmas à matizes
35 outras instituições políticas engendram interações que estruturam características próprias de cada sociedade (SCHMITTER, 1985). Contudo, de maneira concisa o que seriam instituições segundo o institucionalismo histórico? De acordo com essa perspectiva, as instituições podem ser compreendidas,
como os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso se estende das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até às convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas. (HALL; TAYLOR, 2003)
Partindo dos pressupostos acima caracterizados, um conjunto de interações assimiladas por membros partícipes são como uma força centrípeta que conduz à manutenção das instituições pela reprodução de normas operacionais que as coesionam. As ações individuais dos próprios atores que conduzem as decisões podem ser vistas como elemento consequente do espectro anterior de normas que perfaz as possibilidades e limita suas vontades. Há sem dúvida uma ‘inércia de trajetória’ nessa perspectiva teórica, além é claro, da possibilidade de continuidade de uma distribuição desigual do poder que relega a grupos minoritários essa condição como permanente.
Entretanto, segundo o institucionalismo histórico transições e mudanças institucionais são possíveis dentro de determinadas circunstâncias que podem repactuar as relações e renovar ulteriores interações. Desta forma,
(...) numerosos teóricos dessa escola tendem a distinguir no fluxo dos eventos históricos períodos de continuidade e “situações críticas”, vale dizer, momentos nos quais mudanças institucionais importantes se produzem, criando desse modo “bifurcações” que conduzem o desenvolvimento por um novo trajeto. O principal problema consiste evidentemente em explicar o que provoca as situações críticas, e em geral os teóricos insistem no impacto das crises econômicas e dos conflitos militares. (HALL; TAYLOR; 2003)
Assim expressa, portanto, as instituições tendem à continuidade pelos procedimentos e normas que são como forças que as coesionam, contudo, as
36 instituições não são um microuniverso centradas apenas em si mesmas, são espaços de atrito e confluência de seus membros com demais instituições, além é claro, de estarem sujeitas às circunstâncias conflituosas mais gerais da sociedade e, no caso específico desta pesquisa, da sociedade de Estados, suas crises financeiras e cizânias militares que acabam por influenciar mesmo instituições não diretamente envolvidas na conflagração ou no centro da crise.
Outra contribuição relevante do neoinstitucionalismo, que se desenvolve em sentido semelhante, é o institucionalismo sociológico16. Essa escola, apoiada em uma
versão culturalista de análise das organizações, sustenta que as práticas e procedimentos que subsidiam a criação e manutenção das instituições não são mero produto do cálculo racional (como preconizam, por exemplo, os autores da rational
choice), em outra medida, são fruto de práticas culturais já arraigadas no conjunto da
sociedade e que acabam por emoldurar também as organizações como derivadas (POWEL; DIMAGGIO, 2012).
O institucionalismo sociológico constrói, portanto, uma proposta analítica fruída entre o que, convencionalmente o institucionalismo trata como objeto fundamental, qual seja, as regras e condutas balizando a ação dos indivíduos e, o tratamento dessas questões como reprodução mimética de elementos culturais já presentes no seio da sociedade. Contudo, assim como o institucionalismo histórico, essa perspectiva também tende a um determinismo causal da cultura sobre as instituições, implicando por sua vez uma certa tendência refratária à mudança. Qual seria a possibilidade de pensar a mudança em termos sociológicos? Nesse sentido, TAYLOR e HALL (2003), asseveram:
(...) os institucionalistas sociológicos sustentam que as organizações adotam com frequência uma nova prática institucional por razões que têm menos a ver com o aumento da sua eficiência do que com reforço que oferece à sua legitimidade social e à de seus adeptos. Em outros termos, as organizações adotam formas e práticas institucionais particulares porque elas têm um valor largamente reconhecido num ambiente cultural mais amplo. Em certos casos pode ocorrer que essas práticas sejam aberrantes quando relacionadas ao cumprimento dos objetivos oficiais da organização.
37 A partir desta perspectiva, portanto, mais do que impulsionada pelo cálculo racional da eficiência, uma nova formatação, transição e novas práticas podem ser atribuídas às instituições pela possibilidade de angariar maior legitimidade, buscando incorporar práticas reconhecidamente bem vistas que podem conferir um status qualitativamente superior à própria instituição e a seus membros diante das demais organizações e comunidade em geral17. Ainda, segundo TAYLOR e HALL (2003),
(...) é mesmo possível observar esses processos em escala transnacional, na qual os conceitos habituais da modernidade conferem um certo grau de autoridade às práticas dos estados mais “desenvolvidos”, e onde os intercâmbios que ocorrem sob a égide dos regimes internacionais encorajam acordos que difundem práticas comuns além das fronteiras nacionais
Neste sentido, práticas e ações institucionais, mesmo que exercidas no âmbito específico e interno de organizações particulares, podem exceder seus limites imediatos e serem absorvidos mimeticamente por outros agrupamentos societários como uma referência a ser alcançada ou, pelo menos, como uma tentativa de aproximação de atores e segmentos de uma dada instituição, que buscam identificar- se com exemplos reconhecidos exteriores para conquistarem legitimidade por semelhança aparente.
Apresentadas essas primeiras caracterizações provenientes de algumas vertentes do neoinstitucionalismo sobre a constituição e possibilidades de mudança nas instituições, se pode agora resumi-las da seguinte forma: 1 – instituições se estabelecem a partir de regras de conduta, normas e comportamento que se situam histórica, societária e culturalmente; 2 – existe uma tendência à permanência e consolidação de determinadas práticas e costumes; 3 – essa tendência pode ser abalada por crises e conflitos mais gerais e exteriores à instituição que ensejariam sua mudança, como também, a mudança pode ser pretendida como mecanismo de conferir um acréscimo de legitimidade à instituição assimilando exemplos exteriores.
17 Sem dúvida uma visão incrementalista que tem suas origens no debate organizacional relativo a
38 De forma sucinta se viu acima uma primeira conceituação referente às instituições no âmbito da Ciência Política (ainda que com um viés também sociológico), na subseção seguinte destacar-se-á a perspectiva do liberalismo institucional e, em particular, a formulação de institucionalização proposta por Robert Keohane no domínio das Relações Internacionais. Antes disso, porém, recorre-se novamente ao livro “Power and Interdependence: World Politics in Transition”, também de Robert Keohane em parceria com Joseph Nye (1997), para conceituar o que essa corrente teórica entende por instituições internacionais.
O Institucionalismo liberal e interdependente18 não recusa como um todo as
premissas realistas centradas no papel relevante que os Estados desempenham, também não nega a anarquia das relações no âmbito do sistema internacional, contudo, a teoria estabelece seu foco de análise e reflexões sobre as instituições internacionais e, por sua vez, os possíveis desdobramentos das ações destas sobre a conformação política dos Estados nacionais como consequências práticas da adesão a essas convenções. Não propõe, portanto, uma rejeição da percepção dos Estados como agentes soberanos do sistema, faz sim, em outra medida, um reenquadramento destes em um contexto mais amplo em que atuam, mas também sofrem pressões que podem compelir sua ação.
Na perspectiva dos autores da interdependência complexa - ao contrário dos realistas - a anarquia do sistema internacional favorece a constituição de instituições internacionais e pactos de cooperação que facilitem a convivência pacífica, que promovam a estabilidade institucional interna e a manutenção das regras do jogo democrático. Isso não rompe com a premissa da autonomia soberana dos países, ao contrário, a adesão a pactos e instituições internacionais reflete uma demanda dos próprios atores político internos por garantirem o interesse do próprio Estado e de si mesmos como representantes em continuarem como interlocutores legítimos e reconhecidos como tal.
Robert Keohane aprofunda as premissas iniciais de seu trabalho com Joseph Nye e foca suas análises posteriores (Keohane, 1989) na compreensão do processo de institucionalização das organizações internacionais e a influência das mesmas na reconfiguração dos Estados nacionais. Para Keohane as instituições internacionais
39 não eliminam a centralidade do poder estatal, todavia, podem ter forte influência na maneira pela qual esse Estado atua, negocia, é reconhecido e angaria legitimidade dentro do sistema internacional. Para o autor isto deriva das oportunidades e possibilidades que a integração às instituições internacionais proporciona: através dos fluxos de informação e possiblidades de negócios; a possibilidade de assumir uma posição de liderança e privilegiada a partir de acordos firmados; a expectativa de manutenção e respeito a estes acordos no longo prazo.
O autor ainda contribui com a análise aqui proposta pois propõe maneiras de classificar o que se pode entender por instituições internacionais, tendo como paradigma o grau de institucionalização pelo qual se encontram, entretanto, não como um processo contínuo e etapista de incremento gradativo, e sim como formatos diferentes que as instituições podem assumir em circunstâncias tais que podem ou não ensejar maiores compromissos e adesão. Nesse sentido Keohane (1989) classifica as instituições internacionais em pelo menos três níveis e são elas:
a) Convenções: são uma primeira linha de aproximação que permite a cristalização de expectativas quanto ao respeito a determinados compromissos, contratos e acordos assumidos. Criam normas comuns assentadas em negociações e pactos mútuos que exigem a reciprocidade necessária para a própria manutenção e estabilidade do que foi convencionado. Em geral tende a se constituir em estruturas informais que podem ou não ter a intenção de proporcionar acordos adicionais. Se caracteriza também por ter um baixo nível de obrigatoriedade ou de formalização de sanções quando do seu não cumprimento, sendo muito mais uma adesão voluntária e que permite a renúncia a qualquer tempo.
b) Regimes Internacionais: em geral são instituições que exigem um maior nível de compromisso dos governos e Estados, imprimindo a necessidade de respeito e obediência a normas e compromissos previamente pactuados e reconhecidos, que influem em um nível intermediário nas atribuições de competência e soberania dos Estados nacionais em relação a temáticas específicas que o sistema internacional demanda aos mesmos.
c) Organizações intergovernamentais (e não-governamentais): essas instituições têm a característica de atuar na seara internacional através de uma estrutura pensada, desenhada e nutrida técnica e financeiramente pelos Estados nacionais com vistas a instituir regras e procedimentos que irão compelir cidadãos e grupos que estarão sob seu arco de influência.
40 A proposta de análise de instituições internacionais de Keohane contribui para que se possa melhor enquadrar em termos mais gerais a institucionalização da UNASUL. A partir do prisma proposto pelo autor é possível identificá-la com a pretensão de ser uma organização intergovernamental e, que em suas proposições assentadas em seus textos fundacionais – que se verá mais adiante- apontava inclusive a perspectiva de um processo contínuo que buscaria a supranacionalidade19,
entretanto, sem descurar das convenções e regimes no processo de sua consolidação como instituição internacional.
Todavia para melhor compreender-se o que de fato a UNASUL se propõe como organização internacional, é necessário apresentar e discutir o próprio conceito de organização internacional. Tendo como referência as experiências históricas que se apresentaram como tal, como também a literatura que as analisou e as apresentou em termos teóricos e conceituais, classificando e organizando o conhecimento delas apreendido.
Compreender o que se entende atualmente como organização internacional depende em grande medida da prévia análise do que se convencionou chamar por essa alcunha nas diversas iniciativas de aproximação e de cooperação entre atores internacionais. Entretanto, por óbvio também, nem todo arranjo internacional pode ser identificado como uma organização que de fato proporcionou formas contundentes e com efeito para resoluções de questões internacionais, sendo muitos de seus efeitos apenas epifenômenos de um poder estatal forte que subjuga o sistema aos seus propósitos e planos de manutenção do próprio poder e dominação.
É possível verificar ainda no século XVII através do Pacto de Vestfália iniciativas de convencionar formas transnacionais de garantismo das soberanias estatais e respeito às fronteiras. Contudo contemporaneamente o alvorecer das organizações internacionais pode ser melhor identificado tendo sua origem durante o início do século XIX e, principalmente, durante a Bélle Époque, que vai do fim da Guerra Franco-Prussiana em 1871 até a eclosão da Primeira Guerra Mundial em 1914. É durante esse período por exemplo que acontece o Congresso de Viena
41 (1815), as Conferências de Haia (1899 – 1907), nas américas acontece o Congresso dos Estados Americanos em 1826, a Primeira Conferência Internacional dos Estados Americanos em 1889 e a Conferência de Buenos Aires de 1910. Todas essas iniciativas buscavam solucionar contendas, dirimir controvérsias, caracterizar soberanias e fortalecer laços de reciprocidade através de pactos, entretanto, todas essas iniciativas embora procurando já estabelecer e constituir certos compromissos mais sólidos, ainda eram apenas reuniões de Estados para resolver problemas tópicos, sobre matéria determinada e com a firma de acordos relativos apenas ao tema concreto que motivou a reunião (HERZ; HOFFMANN, 2004)
Esse formato de organização internacional por pautas específicas, imediatistas e consultivas gerava uma série de dificuldades para a manutenção não só de uma pretensão de longo prazo quanto à estabilidade do que foi acordado, como também, para tratativas de questões do âmbito político e não apenas técnicas e circunstanciais. Nesse sentido em grande medida é possível relacionar a própria eclosão da Primeira Guerra Mundial com essa deficiência em tratar questões geopolíticas e geoestratégicas de maneira institucionalmente convencionada e estável em organizações que de fato proviessem um espaço de negociação e diálogo político entre os Estados nacionais e que plasmasse isso em regras de Direito Público. A irrupção da Primeira Guerra Mundial, as barbáries decorrentes dela e, fundamentalmente, as novas tecnologias informacionais que possibilitaram ao grande público conhecer os horrores da ‘guerra de trincheiras’, demonstrou a urgência de normas consolidadas de direito internacional e de mecanismos mais sólidos institucionalmente de concertação das nações na perspectiva de apaziguar as relações internacionais e evitar que o mesmo cataclisma humano acontecesse novamente.
Foi nesse espírito que no alvorecer do século XX valores liberais das relações internacionais, professadas principalmente pelo já citado 28º presidente norte- americano Woodrow Wilson, procuraram apaziguar as relações internacionais através de um fórum permanente de negociação: a Liga das Nações. A Liga foi o embrião de um sistema institucional interestatal que procurava estabelecer certos canais de diálogo universais que evitassem o confrontacionismo direto e sem limites. Contudo, a Liga também foi fruto do draconiano Tratado de Versalhes que gerou diversos ressentimentos e que, em certa medida, era igualmente vista pelos derrotados com o
42 mesmo papel cumprido pelo tratado. Além disso a Liga contava com baixa representatividade estatal e reconhecimento dos que lá não estavam. Outrossim, por sua inspiração ideológica fortemente liberal, também eram baixas as obrigações dos ‘indivíduos’ Estados para com a organização. Somado a isso o crescente revanchismo das nações derrotadas, as revoltas coloniais e a denúncia do imperialismo, fez com que a Liga tivesse vida curta e não impedisse os horrores ainda maiores da ascensão do nacionalismo fascista, da perseguição e extermínio de minorias, o holocausto e o terror nuclear da Segunda Guerra Mundial (HOBSBAWM, 1995).
Até aqui se viu que as tentativas de organização do sistema internacional através de instituições formais de discussão e negociação passaram por dois momentos. O primeiro foi o das grandes convenções internacionais que buscavam resolver tecnicamente questões relacionadas a temas específicos, com abrangência limitada e escopo temporal também limitado. O segundo momento foi o da primeira iniciativa de formalizar uma instituição internacional que estabelecesse canais permanentes de diálogo e convergência para dirimir controvérsias e apaziguar relações, além da permanência como característica, a Liga das Nações procurava criar pela primeira vez uma burocracia própria que auxiliaria nas conversações e manteria o funcionamento da organização. Todavia viu-se que a liga tinha sérias limitações quanto à capacidade de ser um poder vinculante, que exerceria sobre os Estados certas contingências que os obrigaria a levá-la em consideração. Isto posto, se decorrerá ao que Cretella Neto (2007) chama de terceira geração de organizações internacionais, onde sua principal característica seria exatamente o poder vinculante e a capacidade de colocar em questão a soberania estatal e a equanimidade dos poderes estatais.
Mais uma vez é como consequência de todo o cataclisma proporcionado pela guerra, agora pela reincidência de uma segunda conflagração global, mas também pela pressão da sociedade civil mundial, que os Estados nacionais recolocam na mesa de discussão a necessidade de uma organização mundial, qualitativamente diferente da experiência da Liga e que se interponha como mecanismo liminar de diálogo e negociação. Os Estados passam por um reenquadramento como atores do sistema internacional, portanto, passam a desempenhar um papel de monitoramento recíproco mediado por uma organização que conta com poderes próprios, autônomos,
43 jurisdição, normas, órgãos, funcionários e áreas técnicas com poder vinculante e reconhecido por todos.
A vitória dos Aliados e a consequente proeminência do poder norte-americano sobre o sistema internacional faz deste país o sujeito principal na construção do ‘novo mundo’ pós guerra, assentado na democracia liberal ocidental, no poderio militar exercido pelo seus ‘pactos de assistência’, nas inúmeras bases militares espalhadas pelo globo, arsenal convencional e nuclear e, também claro, pelo tamanho de sua economia que saiu do conflito ainda mais forte que quando de seu ingresso e declaração de guerra ao Eixo (HOBSBAWM, 1995). A proeminência norte-americana tem forte influência não só na construção da Organização das Nações Unidas, como também de todo o Sistema ONU que compreende suas agências técnicas e temáticas20 e que, mais do que serem órgãos de uma organização internacional, são
espaços também de disputa política e implementação de projetos com esse ou aquele determinado perfil de ação que reflete a proeminência de uma determinada correlação de forças no centro do Sistema.
Além da ONU é possível destacar também os importantes acordos econômicos pós-guerra que foram estabelecidos pelas Conferências de Bretton Woods em 1944 que, além de reconfigurar e repactuar as relações econômicas mundiais, também