Os principais organismos e as deliberações tomadas

A União de Nações Sul-Americanas de 2008 até 2018 de maneira sistemática e costumas se reuniu em encontros ordinários anuais, nas cúpulas de Chefes e Chefas de Estado e/ou reuniões do Conselhos de Ministros e Ministras de Relações Exteriores e, extraordinários, quando de oportunidades excepcionais que, ou demandam uma ação e tomada de decisão rápida por parte dos Estados ou, ensejam a possibilidade de ampliar relações com Estados e/ou blocos de países terceiros76_.

Até o ano de 2016, a instância máxima e decisória da UNASUL, o Conselho de chefas e Chefes de Estado se reuniu anualmente, por sua vez, o Conselho de Ministros e Ministras de Relações Exteriores, responsável por organizar as pautas de debates pertinentes e preparar a agenda de atividades a serem executadas em médio prazo se reuniu semestralmente até 201877_{. Ainda, com relação à}

regularidade e frequência de encontros das instâncias representativas da estrutura organizativa do bloco, é possível assinalar, mas não precisar exatamente, que os Conselhos Temáticos se reuniram bimestralmente de maneira intermitente, ou seja, sem uma regularidade prevista e estabelecida para a grande maioria desses fóruns, sendo alguns conselhos mais proativos e/ou chamados a se pronunciar com maior frequência do que outros. No que lhe diz respeito, o Conselho de Delegadas e Delegados – embora não plenamente completo de seus membros desde sua criação - participou ativamente na construção de alguns temas que, de alguma forma eram de interesse dos países que representavam. Por fim, a Secretaria Geral, criada em 2009 e originada com a gestão do ex-presidente argentino Néstor Kirchner e, exercida por último pelo ex-presidente colombiano Ernesto Samper, como órgão representativo e executivo fundamental das funções administrativas da UNASUL, é aquela que era acionada com maior frequência e chamada a se pronunciar não só de maneira proativa, bem como, reagindo sempre que necessário como em especial para a mediação de conflitos entre Estados e entre oposição e situação interna nos Estados nacionais (sítio UNASUL, 2019).

76 _{Como quando da oportunidade da reunião conjunta da UNASUL com os países dos BRICS , ocorrida}

em 2015 em Salvador no Estado da Bahia no Brasil e na Cúpula UNASUL países Árabes em 2010.

149 As cúpulas de chefes e chefas de Estado possibilitaram aos governos dos países envolvidos no projeto integrativo a expressarem publicamente a sua percepção a respeito deste processo de unidade sul-americana. Os discursos em geral reafirmam o propósito integrativo, de irmandade e da busca da construção identitária comum, como demonstram Medeiros e Meunier (2013) em uma análise discursiva institucionalista das falas presidenciais:

i) uso de terminologia identitária conduzindo à dinâmica de formação do “nós” e, em consequência, dos “outros”: referências a “nações-irmãs”, “família sul-americana”, “Pátria Grande”; ii) busca de uma projeção internacional para a identidade coletiva, ligada à construção da UNASUL como ator de defesa e exposição dos interesses de seus membros internacionalmente; iii) dimensão de conteúdo: baseada em experiências históricas e elementos culturais compartilhados, fazendo-se uso especialmente de simbologia relacionada aos movimentos de independência; iv) dimensão normativa: remete-se ao compartilhamento de valores como princípios da integração regional ou como seus objetivos; v) está inserida em uma narrativa cíclica que envolve passado, presente e futuro em comum.

(MEDEIROS; MEUNIER, 2013: 704, 705)

Não obstante, alguns autores têm apontado, tanto em encontros da UNASUL, como também em outras instituições da integração e em discursos mais gerais de política externa proferidos pelos executivos nacionais, uma excessiva retórica integracionista não condizente com o real desempenho das instituições, de seus órgãos executivos e administrativos. Os governos nacionais, suas respectivas chancelarias e suas visões de política externa careceriam ainda de uma visão de horizonte comum mais bem afinada e convergente para além do mero exercício discursivo. Nesse sentido, Paulo Roberto de Almeida (2010) assevera:

A despeito da retórica integracionista das reuniões presidenciais nos últimos dez anos – grosso modo, desde o primeiro encontro de chefes de Estado e de governo realizado em Brasília em 2000 – não existe o mínimo sinal

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prático de que os países possuam visões convergentes, e menos ainda coincidentes, sobre a integração.

(Almeida, 2010:10).

Entretanto, a despeito destas críticas referentes a não conformidade e, mesmo, uma relação antagônica entre o discurso e a realidade do processo de construção da unidade política sul-americana, alguns gestos diplomáticos78 _{e ações}

dos executivos nacionais demonstram o contrário. É possível verificar nos pronunciamentos presidenciais, nas declarações conjuntas das cúpulas de chefes e chefas de Estado e na presença proativa da secretaria geral em fóruns americanos mais amplos e globais uma tendência crescente ao apoio mútuo e a delimitação geopolítica regional como um ambiente autônomo e soberano. Mais do que isso, as nações sul-americanas demonstraram grande disposição a enfrentar questões sensíveis como de segurança geográfica, passivos contenciosos com países desenvolvidos e apoio irredutível à autodeterminação política dos países da região.

Por conseguinte, a seguir se identificará de maneira geral o conjunto de diretrizes emanadas dos organismos criados na estrutura institucional da UNASUL. Segudamente, se apresentará o conjunto total de diretrizes produzidas pelos mesmos, de maneira cronológica e com destaque aos períodos de concentração na produção de diretrizes. Por fim, se fará uma diferenciação quanto ao sentido das diretrizes emanadas, ao destacar aquelas com sentido relacionado ao posicionamento político da instituição e apontar, fundamentalmente, àquelas que imprimem à organização o protagonismo político em termos de negociação e concertação política e afirmação da autodeterminação soberana regional.

78 _{As relações internacionais operam por mecanismos muito sutis, mesmo gestos aparentemente}

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Documentos emanados dos organismos da UNASUL

I - Decisões do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo.

As decisões tomadas pelo Conselho de Chefes e Chefas de Estado tem caráter terminativo na tomada de posição, são expressão do consenso possível produzido pela organização, tanto no âmbito do próprio conselho como também consequência das tratativas nos fóruns de competência inferior que produzem cumulativamente acordos possíveis até a decisão final pelo órgão colegiado superior. De maneira geral, as decisões têm a característica de ter amplo respaldo dos Estados parte, mesmo em questões polêmicas e de tomada de decisões políticas, são o resultado dos acordos e mediações possíveis entre as diferentes posições representadas. Fazem parte das decisões tomadas pelo conselho tanto questões de incremento institucional como a criação dos diferentes conselhos temáticos, questões administrativas como a aprovação de fundos e planos de ação, como também questões polêmicas e de posição política como da crise em Pando na Bolívia em 200879_{, a suspenção do Paraguai do organismo em 2012}80 _{e o respaldo}

à Argentina quanto à sua contenda com os ‘fundos abutres’81_.

II - Declarações e Comunicados de Chefas e Chefes de Estado e de Governo; As declarações e comunicados dos chefes e chefas de Estado e de governo são os documentos onde se concentram a maior parte das posições eminentemente políticas tomadas pela organização, que representam a visão dos executivos nacionais quanto à questões mais amplas do sistema internacional, de solidariedade a países terceiros e posições quanto à defesa das instituições democráticas e soberania regional.

79 _{Que ensejou e possibilitou a Conselho de Defesa Sul Americano.} 80 _{Pela deposição do presidente Fernando Lugo.}

152 III - Resoluções do Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores;

As resoluções dos ministros e ministras de relações exteriores são a verdadeira seara por onde a maior parte do andamento institucional da UNASUL se desenvolve. É entre os ministros que a negociação gradativa de posições leva a políticas comuns e acordos nas tratativas quanto a aspectos mais dinâmicos das necessidades do processo de integração. São as resoluções dos ministros e ministras de relações exteriores que preparam o terreno para as decisões do Conselho de Chefes e Chefas de Estado e Governo. Além disso, por orientação e autorização dos governos nacionais, o conselho de ministros aprova o envio de missões diplomáticas, aprova os estatutos dos conselhos temáticos, analisa questões orçamentárias, entre outros.

IV - Declarações e Comunicados de Ministras e Ministros das Relações Exteriores da UNASUL;

As declarações e comunicados dos ministros e ministras são também o meio pelo qual os governos se pronunciam politicamente quando de questões conjunturais que necessitem de respostas céleres da UNASUL. O conselho de ministros em reuniões semestrais – ou extraordinárias quando necessário – através de suas declarações e comunicados é o porta voz mais ágil dos governos da região de maneira uníssona por meio da UNASUL. Os comunicados e declarações do conselho de ministros e ministras é onde pode verificar-se o maior número de tomada de posições políticas da organização quanto às questões relativas à postura da mesma em assuntos mais amplos do sistema internacional. Assim como e, principalmente, quanto às posições relativas à manutenção das instituições democráticas, de soberania dos países da organização, de mediação de conflitos e apoio a reivindicações internacionais dos países que compõem a organização.

V - Disposições do Conselho de Delegados e Delegadas;

As disposições do conselho de delegados e delegadas deveria ser o meio pelo qual adidos, técnicos e representantes das nações sul americanas proporiam

153 normas de funcionamento, regulamentos e observariam questões financeiras da organização. No entanto, o conselho de delegados e delegadas funcionou com regularidade intermitente, teve baixa participação efetiva da maior parte dos Estados membros e cumpriu apenas em parte as funções determinadas pelo tratado de constituição da organização. O que demonstra um baixo comprometimento dos governos em estabelecer vínculos funcionais em níveis inferiores, como também, pelo tempo entre o estabelecimento do conselho, a indicação dos representantes e a mudança substancial da correlação de forças e perspectiva quanto ao projeto UNASUL no período posterior82

Tabela 1: produção de diretrizes da UNASUL

I II III IV V Total 2008 5 2 3 2 12 2009 5 1 2 7 2010 9 11 5 3 1 29 2011 3 5 1 1 10 2012 17 8 40 8 3 76 2013 2 5 16 3 3 29 2014 1 2 15 18 36 2015 24 3 27 2016 1 16 7 24 2017 12 3 15 2018 7 7 Total: 40 32 145 46 10 Fonte: Itamaraty, 2019.

154 Uma primeira análise genérica e em números absolutos da produção de diretrizes emanadas da estrutura institucional da UNASUL demonstra um movimento inicial de ascensão, pico e declínio médio de posicionamentos da organização ao logo da sua década de funcionamento efetivo. Um movimento cadenciado e constituído em um período específico e representado no gráfico abaixo:

Gráfico 1: Emissão de diretrizes

Fonte: sítio eletrônico UNASUL, 2019. No gráfico é possível destacar fundamentalmente na trajetória da UNASUL um processo de constituição inicial e afirmação da instituição. Este, marcado por um conjunto de decisões do conselho de chefes e chefas de Estado e resoluções do conselho de ministros e ministras de relações exteriores que tem o caráter de institucionalizar a organização através de diretrizes que deem celeridade ao processo integrativo. No sentido exatamente de adequação das normativas da UNASUL nos ordenamentos jurídicos pátrios (MELLO, 1996; SOUZA, 1999; MOTTA, 2006) com vistas a possibilitar um processo célere à integração em termos jurídico formais. Esse

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 I 5 5 9 17 2 1 1 II 2 1 11 3 8 5 2 III 3 2 5 5 40 16 15 24 16 12 7 IV 3 1 8 3 18 3 7 3 V 2 1 1 3 3 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 I II III IV V

155 movimento tem uma concentração entre os anos de 2010 e 2014, com um pico em 2012, que é o ano em que há um maior número de normas emanadas pelos conselhos superiores da organização e que marca o fim da sua ascensão, apogeu e o início de um certo deterioramento político da instituição.

As decisões e resoluções dos conselhos superiores nesse momento inicial são basicamente: a aprovação do orçamento e financiamento da organização; criação dos conselhos temáticos e do Foro de Participação Cidadã e de seus estatutos internos de funcionamento; planos de ação para a organização e para seus conselhos temáticos; envio de missões eleitorais de acompanhamento de pleitos e plebiscitos nacionais; além de se pronunciar através de decisões e resoluções quanto questões políticas regionais como já mencionado anteriormente. Contudo, como também já destacado, são nas Declarações e Comunicados dos conselhos superiores que se concentram a maior parte das questões eminentemente de posicionamento político regional, como também, questões mais amplas e relativas a postura da organização frente ao sistema internacional e as relações internacionais.

Logo, é possível destacar por ordem cronológica e de maneira geral em números absolutos que o Conselho de Chefas e Chefes de Estado da UNASUL se pronunciou através de Declarações e Comunicados em um total de trinta e duas vezes, por sua vez, o Conselhos de Ministros e Ministras da UNASUL se pronunciou um total de quarenta e seis vezes (sítio UNASUL, 2019). Esses documentos promulgaram posicionamentos da organização que envolvem diversos temas, atores e circunstâncias. Mas, diante da integralidade dos dados mais gerais é possível ainda fazer uma classificação agrupada e mais concisa desses documentos.

Por um lado, há aqueles documentos que são consequência de reuniões ordinárias e extraordinárias e que tratam de temas diversos, do andamento da organização e de saudação quanto aos feitos alcançados institucionalmente: quanto aos conselhos temáticos, grupos de trabalho, notas de agradecimento, parabenizações, pesar, etc. Por outro lado, há aquelas Declarações que tem única e exclusivamente a função de pontuar um posicionamento político específico da organização, que versam sobre questões significativas da conjuntura e que a organização elegeu ter posição direta e objetiva quanto a estas. Entre essas declarações se fará aqui também uma diferenciação e categorização quanto ao

156 sentido pretendido pela Declaração/Comunicado, de acordo com uma interpretação e análise de conteúdo do documento dividida em:

I - Mediação de conflitos e manutenção da estabilidade democrática regional; II - Soberania regional e defesa conjunta de seus membros frente a seara mais ampla de disputas políticas do sistema internacional;

III – Suporte e apoio a pleitos e posições internacionais de seus membros; IV - Pronunciamentos e posições políticas conjuntas sobre questões mais amplas relativas ao sistema internacional.

Nesse sentido, podemos diferenciar para essa categoria de Declarações e Comunicados:

Tabela 2: Declarações e Comunicados do Conselho de Chefes e Chefas de Estado

Ano Declaração/Comunicado Tipo de

Declaração/Comunicado 2008 1. Declaração de La Moneda - apoio ao governo

boliviano quanto a crise política na província de pando

1 – Tipo I

2010 2. Declaração sobre a Cooperação dos Países Membros da UNASUL sobre Movimentos Relevantes de Navios cuja Rota incluía as Ilhas Malvinas, Geórgias do Sul e Sandwich do Sul 3. Declaração sobre a Situação na Península da

Coreia

4. Declaração de Apoio à Candidatura do Dr. José Graziano para o Cargo de Diretor Geral da FAO 5. Declaração de Buenos Aires sobre a Situação do

Equador

6. Declaração das Chefas e dos Chefes de Estado e de Governo da UNASUL frente à denominada Lei de Arizona

7. Declaração sobre a Questão das Ilhas Malvinas

2 – Tipo II 3 – Tipo IV 4 – Tipo III 5 – Tipo I 6 – Tipo IV 7 – Tipo III

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2011 8. Declaração sobre o Deslocamento da Fragata HMS Montrose às Ilhas Malvinas

8 – Tipo II

2012 9. Declaração sobre a América do Sul como Zona de Paz

10. Comunicado Especial de Apoio à Luta contra o Terrorismo em todas as suas Formas e Manifestações

11. Declaração Especial sobre a Questão das Ilhas Malvinas

12. Declaração Especial sobre o Uso Tradicional da Mastigação da Folha de Coca

13. Declaração sobre o Processo de Paz na Colômbia

9 – Tipo I

10 – Tipo I

11 – Tipo II

12 – Tipo II

13 – Tipo I 2013 14. Declaração do Conselho de Chefas e Chefes de

Estado e de Governo da UNASUL sobre a Situação na República Árabe Síria

15. Declaração do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo da UNASUL sobre a Questão das Ilhas Malvinas

16. Declaração do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo da UNASUL sobre as Eleições na Venezuela em 2013

14 - Tipo IV

15 – Tipo II

16 – Tipo I

2014 17. Declaração do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo da UNASUL em Respaldo à Posição da República Argentina na Reestruturação de sua Dívida Soberana

17 – Tipo III

As Declarações e Comunicados do Conselhos de Chefes e Chefas de Estado têm a característica de, por se tratar do organismo máximo da organização, ser o fórum onde se pode identificar de maneira mais precisa as posições políticas mais relevantes tomadas pela organização e que teriam o papel de dar um nível maior de relevância para o que é pautado e declarado por este fórum. Todavia, as Declarações e Comunicados do Conselho de Ministros e Ministras de Relações Exteriores são também extremamente relevantes do ponto de vista das posturas políticas assumidas pela organização, visto que, as posições tomadas por cada

158 ministro nada mais são do que a posição dos executivos nacionais externadas, negociadas e construídas coletivamente por seus funcionários representantes de mais alto nível e um fórum imediatamente inferior mas que, contudo, representam de maneira mais dinâmica as posições da organização em conjunto.

Desta forma, podemos destacar também, por ordem cronológica e de maneira geral:

Tabela 3: Declarações e Comunicados do Conselho de Ministros e Ministras de Relações Exteriores

Ano Declaração/Comunicado Tipo de

Declaração/Comunicado 2010 1. Ata da Reunião de Trabalho do Conselho de

Ministras e Ministros das Relações Exteriores sobre a Situação do Haiti

1 – Tipo IV

2012 2. Declaração do Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores da UNASUL sobre a Palestina

3. Declaração de Guayaquil em Respaldo à República do Equador

4. Comunicado sobre a Situação Política do Paraguai

5. Declaração do Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores da UNASUL sobre a Questão das Ilhas Malvinas

2 – Tipo IV

3 – Tipo II

4 – Tipo I

5 – Tipo II

2013 6. Comunicado da UNASUL sobre a Retirada de Permissão de Sobrevoo e Aterrissagem da Aeronave Presidencial da Bolívia

7. Pronunciamento da UNASUL sobre as Eleições Gerais na República do Paraguai 8. Pronunciamento da UNASUL sobre a

Situação na Península Coreana

6 – Tipo II

7 – Tipo I

8 – Tipo IV

2014 9. Comunicado da UNASUL sobre o Projeto de Lei Aprovado pelo Governo dos Estados Unidos da América

9 – Tipo II

159

10. Comunicado da UNASUL sobre o Anúncio do Restabelecimento de Relações Diplomáticas entre os Estados Unidos da América e a República de Cuba

11. Comunicado sobre o Assassinato do Deputado Robert Serra

12. Comunicado sobre a Eleição da Venezuela como Membro Não Permanente do Conselho de Segurança da ONU

13. Comunicado sobre os Avanços do Processo de Paz da Colômbia

14. Comunicado do Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores da UNASUL sobre a Participação da Bolívia no G77+China

15. Comunicado do Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores da UNASUL sobre o Processo de Diálogo na República Bolivariana da Venezuela

16. Comunicado do Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores da UNASUL sobre a Participação de Cuba na VII Cúpula das Américas no Panamá 17. Comunicado sobre o Diálogo na Venezuela 18. Declaração sobre Sanções à Venezuela 19. Comunicado da UNASUL sobre a Situação

na República Bolivariana da Venezuela

11 – Tipo I 12 – Tipo III 13 – Tipo I 14 – Tipo III 15 – Tipo I 16 – Tipo IV 17 – Tipo I 18 – Tipo I 19 – Tipo I

2015 20. Comunicado da UNASUL sobre a Continuidade do Diálogo Político na Venezuela

21. Comunicado da UNASUL sobre o Decreto Executivo do Governo dos Estados Unidos sobre Venezuela

22. Comunicado da UNASUL sobre a Lei Aplicada pelo Governo dos Estados Unidos da América

20 – Tipo I

21 – Tipo II

22 – Tipo II

2016 23. Comunicado da UNASUL sobre os Exercícios Militares do Governo do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte nas Ilhas Malvinas

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24. Comunicado da UNASUL sobre a Assinatura do Acordo de Paz na Colômbia

25. Comunicado da UNASUL sobre o Uso da Força contra a Ordem Constitucional na República da Turquia

26. Declaração Especial sobre a Questão das Ilhas Malvinas

27. Comunicado da UNASUL sobre a Reiteração do Decreto Executivo do Governo dos Estados Unidos sobre Venezuela

24 – Tipo I

25 – Tipo IV

26 – Tipo II

27 – Tipo II

Na lista cronológica apresentada acima identificamos o conjunto de Comunicados e Declarações que, de maneira específica, apresentaram