Instrumentos de planejamento e gestão

A RMPA não conta com um planejamento para o saneamento básico no nível metropolitano, como instrumentos de planejamento e gestão, que também são atribuídos a área metropolitana, encontram-se os planos municipais, obrigatórios conforme a PNSB,

que em grande parte se encontram em fase elaboração nos moldes da política nacional, alinhados ao Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB).

No nível estadual encontra-se em curso a elaboração do Plano Estadual de Saneamento do Estado do Rio Grande do Sul, que visando à melhoria da salubridade ambiental da população do estado deverá atender às zonas urbanas e rurais. Esse plano deverá possibilitar a criação de mecanismos de gestão para o saneamento básico nos quatro eixos definidos pela PNSB: abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e, drenagem e manejo de águas pluviais. Entre esses mecanismos encontra-se a construção do Índice de Salubridade Ambiental – ISA, que poderá ser usado como base para definição dos locais carentes de investimentos em saneamento.

Em relação dos resíduos sólidos, a partir do PRO-GUAÍBA, a METROPLAN desenvolveu entre 1997-1998 o Plano Diretor de Resíduos Sólidos da RMPA (PDRS), que contemplou os 25 municípios que integravam a RMPA na época. O PDRS apresentou uma perspectiva de gerenciamento integrado dos resíduos sólidos, em uma visão regional, com intuito de romper a visão individual centrada no município. As ações estratégicas previstas no plano extrapolavam o limite de atuação da METROPLAN, tendo sido necessárias articulações com outros órgãos estaduais (secretaria do meio ambiente e secretaria da fazenda), prefeituras, organismos de financiamento e entidades da sociedade civil, associações de recicladores, associações das indústrias, associações de profissionais do setor, ONGs, entre outras.

Conforme a PNRS os municípios devem elaborar os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos, com consideração das especificidades locais a partir de diagnóstico que evidencie a situação dos resíduos sólidos gerados no município com informações sobre a origem, o volume e a caracterização, e o seu destino e disposição final. Em relação às ações para minimizar a geração de resíduos sólidos, Porto Alegre adotou o conceito de responsabilidade compartilhada, que tem como objetivo a prática do manejo associado ao ciclo de vida dos produtos, em que todos os atores são responsáveis.

Em relação aos recursos hídricos, cabe aos comitês de bacias a aprovação dos planos de bacias hidrográficas, que se se caracterizam como instrumentos para o planejamento e gestão dos recursos hídricos, de acordo com os princípios e diretrizes da PERH. Esses planos são desenvolvidos em três etapas: diagnóstico da situação dos

recursos hídricos da bacia; cenários futuros sobre os recursos hídricos na bacia; e proposições de um programa de ações futuras para a bacia. Esses planos vêm sendo realizados por intermédio da SEMA, com recursos do Fundo de Recursos Hídricos (FRH-RS). Os planos dos seis comitês de bacias na RMPA se encontram em diferentes fases de elaboração, e no nível estadual o Plano Estadual de Recursos Hídricos já foi concluído.

Outro instrumento de gestão previsto na PERH, pertinente a questão do saneamento, que está em discussão junto aos comitês de bacias, trata-se da cobrança pelo uso da água, que consiste na cobrança pela captação de água e pelo lançamento de efluentes. O principal escopo da cobrança pelo uso da água trata-se do incentivo a economia de água e prevenção da poluição, e com a arrecadação desses recursos a possibilidade de promover o financiamento de investimentos em programas de preservação dos recursos hídricos. Essa cobrança deve ser operacionalizada com a implantação das agências de regiões hidrográficas, previstas no sistema de gestão de recursos hídricos.

A METROPLAN em 2010, pelo convênio (003/2010) com a SEMA-RS, executou em caráter provisório as atribuições de Agência de Região Hidrográfica do Guaíba, área em que se encontra a RMPA. A atuação do órgão metropolitano esteve relacionada a realização de estudos e ações para implantação dos instrumentos de gestão dos recursos hídricos, com objetivo de qualificar os comitês de bacias para implementação da cobrança pelo uso da água e das demais intervenções. O Comitê de Bacia do Rio Gravataí em seu plano de bacia (já concluído) propôs um modelo de cobrança pelo uso da água, com a arrecadação ajustada à realidade da bacia.

2.2.1.3. PROJETOS DE INVESTIMENTO E RECURSOS PARA O FINANCIAMENTO

A. Programas Estaduais

No Programa para o Desenvolvimento Racional, Recuperação e Gerenciamento Ambiental da Bacia Hidrográfica do Guaíba - PRÓ-GUAÍBA, criado em 1989, que contou com financiamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e até 2004

somou investimentos no total de US$ 222,6 milhões, foram realizadas várias ações de impacto para o saneamento ambiental na RMPA (tabela 29).

TABELA 29: Investimentos (US$) em Saneamento Ambiental do PRO-GUAÍBA, 1989 – 2004.

Investimentos PRO-GUAÍBA – Saneamento Ambiental

Co-Executores Ações Total US$

CORSAN Esgotos Cachoeirinha / Gravataí 73.124.973,03

DMAE Esgotos Porto Alegre 43.554.382,83

DMLU Resíduos Sólidos - Porto Alegre 5.670.055,44

CORSAN/DMAE/FEPAM Rede de Monitoramento Ambiental 4.421.557,08

METROPLAN Plano Diretor de Resíduos Sólidos para RMPA 666.680,73 Fonte: Programa PRO-GUAÌBA, http://www.proguaiba.rs.gov.br/planilha/investimento.htm.

No PPA 2008-2011 o Programa Gaúcho de Saneamento teve entre seus objetivos apoiar os municípios no sentido de atingir os índices crescentes de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais, e foi executado pelas secretarias de obras e saneamento e secretaria do meio ambiente.

Nesse programa, foram desenvolvidas pela METROPLAN, junto à secretaria de Habitação e Desenvolvimento urbano (atual SEHABS), ações referentes à implantação do Sistema Estadual de Resíduos Sólidos, com recursos de R$ 36,1 milhões. Entre as ações estavam a realização de assessoria para a elaboração da Política Estadual de Resíduos Sólidos, a revisão do PDRS da RMPA e a implantação de unidades de processamento e destino final de resíduos sólidos.

A revisão do plano diretor de resíduos sólidos contemplou a seleção de áreas para tratamento e disposição final de resíduos na RMPA e o diagnóstico e propostas para o gerenciamento de resíduos no estado. A implantação de unidades de processamento compreendeu a construção de unidades de reciclagem de resíduos sólidos, e o assessoramento à cooperativas de catadores, com o qual no período 2003-2006 haviam sido gastos R$ 518 mil em quatro municípios e no período 2007-2008, R$ 376 mil.

Dentro do Programa de Desenvolvimento Urbano e Regional no PPA 2008-2012, referentes às ações integradas de infraestrutura urbana foi implantado o (sub) Programa

Integrado para Recuperação de Áreas Degradadas, gerenciado pela METROPLAN, que desenvolveu ações comunitárias para melhoria da infraestrutura em três sub-bacias críticas da RMPA. O objetivo principal do projeto foi a recuperação urbana e ambiental das áreas degradadas, com a promoção e o desenvolvimento social e econômico das comunidades. O projeto foi criado a partir da necessidade de ações para promover a qualidade de vida das comunidades que vivem em áreas caracterizadas pelo acúmulo de lixo, poluição de mananciais, inundações, habitações irregulares, com baixa renda e baixa qualificação profissional. Além da atuação do órgão metropolitano, na busca de melhores condições para realização das obras e serviços nas áreas, às ações envolveram vários órgãos governamentais do estado, municípios, assim como entidades privadas, estabelecimentos de ensino e organizações da sociedade civil.

A área prioritária foi o arroio Feijó, numa extensão de 53,5 km², com cerca de 172.000 habitantes, envolvendo os municípios de Alvorada, Porto Alegre e Viamão. As ações desenvolvidas nessa área incluíram: a mobilização e capacitação da comunidade para as atividades socioambientais; a elaboração de Plano de Desenvolvimento Local Integrado por meio de processo participativo; a urbanização das áreas degradadas; educação ambiental; capacitação para geração de emprego e renda; e obras e projetos especiais.

Outras duas áreas também foram objeto do programa, o arroio Sapucaia, com 146,3 km², e cerca de 142.000 habitantes, envolvendo os municípios de Sapucaia do Sul, Esteio, Canoas, Cachoeirinha, Gravataí e Novo Hamburgo, e a área do arroio Pampa, com 24,2 km², cerca de 80.000 habitantes, nos municípios de Campo Bom, Dois Irmãos e Novo Hamburgo.

No PPA 2012-2015 o Programa Estadual de Planejamento e Desenvolvimento Metropolitano, Regional e Municipal, a ação de Promoção do Desenvolvimento Social, Econômico e Ambiental da RMPA e Aglomerações Urbanas do Estado, a ser desenvolvida pela METROPLAN, com recursos de R$ 7,7 milhões, entre os produtos previstos estavam a implantação da recuperação de áreas degradadas; a instalação de cooperativas e associação de recicladores de lixo; a construção de galpões de reciclagens; a realização de intervenções em área de risco; a implantação da Agência das Águas; a elaboração de Plano Diretor de Resíduos Sólidos.

Em relação ao saneamento no PPA 2012-2015, o Programa Mais Saneamento para o Rio Grande do Sul, que apresentou como objetivo geral a estruturação do sistema estadual de saneamento e a ampliação do acesso aos serviços de saneamento básico, havia a previsão de várias ações.

Esse programa está relacionado a um dos Objetivos do Milênio da Organização das Nações Unidas – ONU relacionado a garantia da sustentabilidade ambiental, com objetivo da redução pela metade, até 2015, da proporção da população sem acesso permanente e sustentável à água potável e segura. Essa redução tem como base, indicadores da proporção de domicílios sem acesso a uma fonte de água ligada à rede geral e sem acesso à rede geral de esgoto ou pluvial. No PPA 2012-2015, os indicadores para Programa mais Saneamento se referem ao Nível de Universalização da Água Urbano Factível (NUA) e ao Nível de Universalização de Esgoto Urbano Factível (NUE). Dentro das ações adotadas pelo programa se encontram: a expansão e melhorias do sistema de abastecimento de água;

a promoção da expansão do abastecimento de água potável no meio rural; a perfuração de poços tubulares.

A tabela 30 apresenta os valores orçados para ações de saneamento ambiental dentro do Programa Mais Saneamento.

TABELA 30: Programa Mais Saneamento para o Rio Grande do Sul, PPA 2012-2015.

Programa Mais Saneamento para o Rio Grande do Sul

Ações Valor R$

Total do Programa 2.370.432.619

SEHABS 756.703.112

Apoio à implantação de sistema de saneamento 44.280.000

Elaboração de estudos, planos, sistemas de informações, código de saneamento e fundo

estadual 4.820.000

Estruturação do sistema estadual de Saneamento e ampliação do acesso aos Serviços de

saneamento básico 140.000

Perfuração de poços tubulares 20.480.000

Repasse dos recursos do orçamento da geral da união (OGU) 686.983.112

CORSAN 1.613.729.507

Expansão e melhorias do sistema de Abastecimento de água 565.256.657 Expansão e melhorias do sistema de esgotamento sanitário 944.764.471

Fomento de novos negócios 8.095.082

Promoção da expansão do abastecimento de água potável no meio Rural 48.337.342 Renovação dos contratos de programa para prestação de serviço de abastecimento e

esgotamento Sanitário 19.250.000

Programa Mais Saneamento para o Rio Grande do Sul

Ações Valor R$

Promover a manutenção do parque de medidores 28.025.955

Fonte: Rio Grande do Sul, PPA 2012-2015.

O PPA 2012-2015 também previu como ação a ser desempenhada pela AGERGS, dentro do orçamento de R$ 3,7 milhões, a execução de convênios para regulação de serviços de competência da União e dos municípios, como convênio com o Ministério das Cidades para regulação na área de saneamento básico.

B. Fundo Estadual de Saneamento (FESAN)

Em 2003 a PESB definiu como um de seus instrumentos o Fundo Estadual de Saneamento (FESAN) destinado a execução dos programas do Plano Estadual de Saneamento. Esse fundo deveria ser criado por lei especifica, que vem sendo discutida pelo CONESAN.

Na 8ª reunião do CONESAN em dezembro de 2012 foi destacado que o fundo, cuja criação possui respaldo tanto na legislação estadual, como na federal, teria como principal objetivo atender aos pequenos municípios, que possuem baixa capacidade financeira para estruturar e universalizar os serviços de saneamento e dadas as externalidades proporcionadas aos corpos hídricos, os municípios maiores também seriam beneficiados.

A base de composição do fundo seria a contribuição de 1% sobre as receitas de água e esgoto das operadoras, que não deveria ser repassada as tarifas, sendo os custos suportados pelas operadoras via aumento da efetividade nos serviços e racionalização dos custos operacionais. Este percentual poderia garantir recursos iniciais significativos, porém, poderia ser reduzido à medida que o fundo consiga incorporar outras fontes de recursos, como a cobrança pelo uso da água, mas cuja implantação ainda demandará tempo. No entanto, foi salientado que, conforme a política de recursos hídricos, os recursos da cobrança do uso da água devem ser aplicados nas respectivas bacias hidrográficas que lhes deram origem, e esse mesmo critério poderia ser considerado para aplicação dos recursos oriundos das receitas de água e esgoto do fundo. Em função disso faz-se necessário que a administração do fundo seja realizada separada do caixa único do estado, assim como poderia ser verificada a possibilidade da incorporação de recursos provenientes da desoneração do PIS e COFINS.

Também foi destacado que na criação do FESAN deve ser considerada a iniciativa empregada pela CORSAN, que por meio dos contratos com os municípios vem instituindo um fundo municipal de gestão compartilhada, que já contempla 30 municípios no estado.

Para esse fundo são revertidos 5% das receitas de água e 100% das receitas de esgoto, e 30% desse fundo retorna ao município para aplicação em saneamento ambiental, e o restante para aplicação em obras para universalização dos serviços de esgotamento sanitário. A SEHABS também recebe recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos para aplicação no saneamento, que também deveriam ser analisados.

Outro destaque foi à viabilidade de se estabelecer também uma forma de cobrança sobre os resíduos sólidos. Em relação aos resíduos sólidos a maior parte dos municípios efetua a cobrança da população nos níveis necessários para cobrir os custos dos serviços. Porém, os municípios pagam empresas prestadoras de serviços para a coleta e destinação final dos resíduos sólidos, que é um problema a ser equacionado.

2.2.1.4. CONTROLE SOCIAL

Não há um controle social para o saneamento ambiental na RMPA a nível metropolitano.

Os mecanismos de controle social são encontrados no nível estadual, nos recortes regionais dos Coredes, dos comitês de bacias e no nível municipal.

No nível estadual em 2003 com a PESB foram criados como organismos de nível estratégico o Conselho Estadual de Saneamento (CONESAN) e as Comissões Regionais de Saneamento (CRESANs), que foram regulamentados em 2005, mas tiveram a estrutura recomposta em 2011 (Lei nº 13.836), com nova regulamentação em 2012 (Decreto nº 48.989). Apesar do marco legal desde 2003, o CONESAN esteve inoperante no período e retomou as suas atividades em 2012.

O CONESAN é composto por representantes das principais secretarias de estado, representantes dos comitês de bacias e da companhia estadual de saneamento. Participam do conselho, como convidados, a Fundação Nacional de Saúde - FUNASA/RS, a Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul – FAMURS, a Associação Nacional de Serviços Municipais de Saneamento - Regional Rio Grande do Sul

- ASSEMAE REGIONAL/RS, a Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental - ABES/RS, e a Associação Gaúcha de Empresas de Obras de Saneamento – AGEOS. As reuniões bimestrais do conselho também podem contar a presença de representantes de outros órgãos do estado e/ou entidades, como os operadores de serviços de água e esgoto, o Ministério Público, assim como representantes do órgão metropolitano.

Composição do Conselho Estadual de Saneamento (CONESAN) - 2012 Integram o conselho:

08 Secretários de Estado ou seus representantes

• Secretaria de Habitação, Saneamento (que preside o conselho);

• Secretariado Meio Ambiente, ou seu representante;

• Secretaria da Saúde;

• Secretaria de Obras Públicas e Irrigação;

• Secretaria da Agricultura, Pecuária e Agronegócio;

• Secretaria do Desenvolvimento Rural, Pesca e Cooperativismo;

• Secretaria do Planejamento, Gestão e Participação Cidadã;

• Secretaria do Gabinete dos Prefeitos e Relações Federativas.

01 representante indicado pela CORSAN

03 representantes dos comitês das bacias hidrográficas indicados pelo Conselho de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul – CRH

Como convidados a participar do conselho:

01 representante da União, designado pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA/RS

03 representantes dos Municípios que serão indicados pela Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul - FAMURS

01 representante indicado pela Associação Nacional de Serviços Municipais de Saneamento - Regional Rio Grande do Sul - ASSEMAE REGIONAL/RS

01 representante da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental - ABES/RS 01 representante da Associação Gaúcha de Empresas de Obras de Saneamento – AGEOS Decreto nº 48.989/2012

Entre as competências do CONESAN como função principal estão as deliberações quanto à formulação, implantação e acompanhamento da PESB, a discussão e aprovação do Plano Estadual de Saneamento, quanto à fonte de recursos, com a criação do FESAN, entre outras.

Atribuições do Conselho Estadual de Saneamento (CONESAN) – 2005

(I) Discutir e aprovar propostas de anteprojeto de lei referente ao Plano Estadual de Saneamento, assim como, as que devam ser incluídas nos anteprojetos de lei sobre o plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento do Estado;

(II) Aprovar o relatório anual sobre a Situação de Salubridade Ambiental no Estado do Rio Grande do Sul;

(III) Exercer funções normativas e deliberativas relativas à formulação, à implantação e ao acompanhamento da Política Estadual de Saneamento; Saneamento com o Plano Estadual de Recursos Hídricos e Conselho Estadual de Meio Ambiente.

Decreto nº 43.973/2005

A PESB também previu a criação de das Comissões Regionais de Saneamento (CRESANs), definidas como comissões de caráter consultivo, articuladas ao CONESAN, e com áreas de atuação definidas pelos Coredes e compatibilizadas com as bacias hidrográficas. As comissões devem contar com a participação de representantes da administração do estado, dos municípios e da sociedade civil. Para tratamento de questões específicas de saneamento do interesse da respectiva região abrangida, as comissões poderão criar câmaras técnicas com caráter consultivo.

Composição e Atribuições das Comissões Regionais de Saneamento (CRESANs) Composição (Decreto nº 48.989/2012)

· Representantes da Administração Direta e Indireta do Estado (saneamento, saúde pública e meio ambiente)

· Representantes dos Municípios e Consórcios Intermunicipais

· Representantes da Sociedade Civil (setor de saneamento: entidades e associações de classe, instituições de pesquisa e desenvolvimento tecnológico, associações de empresas privadas e entidades representantes dos usuários)

Atribuições (Decreto nº 43.673/2005)

(I) Propor o Plano Regional de Saneamento para integrar o Plano Estadual de Saneamento e as suas atualizações

(II) Promover estudos, divulgação e debates dos programas prioritários de ações, serviços e obras, a serem realizados no interesse da coletividade

(III) Apreciar o relatório anual sobre a Situação de Salubridade Ambiental Regional

(IV) Articular-se com os Comitês de Bacias Hidrográficas e os Coredes, visando à compatibilização das propostas de saneamento com as de recursos hídricos

(V) Acompanhar a aplicação dos recursos financeiros do Fundo Estadual de Saneamento no âmbito de sua região

(VI) Elaborar o respectivo Regimento Interno;

(VII) Executar outras atribuições correlatas que lhe forem determinadas.

Entre as principais pautas das reuniões do CONESAN no período 2012/2013 estiveram: o Plano Estadual de Saneamento, com a discussão sobre a contratação de uma empresa especializada para elaboração, a apreciação do Termo de Referência e a abertura de licitação; e a criação do FESAN, considerado como um instrumento de universalização dos serviços de saneamento, cuja discussão, conforme entendimento do conselho deve envolver um amplo debate mais amplo, incluindo os operadores de saneamento (municipais, autarquias, regionais, privadas); a AGERGS e; a FAMURS, no sentido da construção de um pacto sócio-político com os municípios.

2.2.2. ANÁLISE DA EFETIVIDADE DO ARRANJO DE GESTÃO E DA GOVERNANÇA METROPOLITANA

2.2.2.1 ANÁLISE DA DINÂMICA SOCIOECONÔMICA E SUAS

No documento GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL (páginas 117-127)