1.4 A tutela multinível dos direitos sociais
1.4.1 Instrumentos universais de proteção e os direitos sociais
O principal instrumento do processo de reconhecimento internacional dos direitos humanos, consoante visto no item 1.2.3, é a Declaração Universal dos Direitos do Homem, das Nações Unidas, aprovada através da Resolução 217 (III) da Assembléia Geral das Nações Unidas, em Paris, em 1948, que consagra princípios estreitamente correlacionados com os direitos sociais, como os princípios da dignidade humana, da igualdade e do mínimo existencial e os direitos à liberdade, à fraternidade, de participação do cidadão nos negócios públicos e os direitos econômicos, sociais e culturais, dentre os quais o direito ao trabalho, à segurança social e à educação.76
O preâmbulo da Declaração erige o Estado de Direito como essencial à proteção dos direitos dos cidadãos, em especial, no que concerne à tirania e à opressão, bem como consagra os valores da dignidade humana, da igualdade entre homens e mulheres, do progresso social e fomenta a promoção de melhores condições de vida.77
Cumpre destacar estar previsto no art.25 da Declaração o direito de toda pessoa a um nível de vida suficiente para garantir a si e a sua família saúde, bem estar, alimentação, vestuário, habitação, assistência e previdência social, isto é, aquele patamar essencial de gozo dos direitos sociais, o que hoje comumente é denominado pela doutrina como mínimo existencial. A Declaração, portanto, traçou um conjunto de direitos sociais que serviu de inspiração para grande parte das constituições que lhe sobrevieram no mundo ocidental.
O instrumento veiculador da Declaração foi uma Resolução, reflexo da resistência das diferentes Nações na aceitação de suas premissas e de seu caráter cogente, bem como das dificuldades de aglutinar consensos em relação a comunidades com acentuadas diferenças econômicas, políticas, históricas, culturais e sociais. Esta natureza do instrumento ensejou várias discussões sobre a sua juridicidade, bem como gerou a necessidade de elaboração de documentos destinados a consolidar o rol de direitos, cuja natureza coobrigasse os países a ele aderentes.
Não obstante, hoje, esta juridicidade é aceita, mesmo em relação a Estados não membros da Organização das Nações Unidas,78 sendo as premissas da Declaração
76
Conferir texto da Declaração Universal dos Direitos do Homem. In: EIRAS, Henrique (Org.). Direitos do
homem. Lisboa: Rei dos Livros, 1999. p. 29.
77Ibidem. 78
consideradas como costume e princípios de Direito Internacional.79 É de se ver que a juridicidade da Declaração Universal afirmou-se por congregar valores da consciência jurídica universal, que foram utilizados inclusive para nortear a consagração dos direitos humanos nas Constituições posteriormente adotadas pelos Estados componentes da sociedade mundial.
Considerando a formação de dois grandes blocos antagônicos após a Segunda Guerra Mundial, capitaneados de um lado pela União Soviética e de outro pelos Estados Unidos, a normatização dos direitos sociais sofreu maiores dificuldades, tendo havido enorme divergência no que concerne à inserção ou não dos direitos econômicos e sociais no mesmo documento em que viessem a ser consagrados os direitos civis e políticos, bem como sobre os efeitos jurídicos resultantes da pactuação.80
Diante deste dissenso ideológico, decidiu-se pela efetuação de instrumentos separados, que resultaram na elaboração do Pacto de Direitos Civis e Políticos e no Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, aprovados pelas Resoluções 2.200A e 2.200, respectivamente, em 1966, com entrada em vigor em 1976.81 A adesão pelo Brasil aos dois pactos ocorreu através dos Decretos 591 e 592, de 06.07.1992.
No que concerne ao Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, cabe destacar prever o direito à autodeterminação dos povos (art.1o), o direito à igualdade, no campo dos direitos sociais, econômicos e culturais (art.3o), o direito ao trabalho (art.6o), em condições justas e favoráveis (art.7o), o direito de sindicalização (art. 8o ), o direito à greve (art. 8o), o direito à segurança social (art.9o), à proteção à família (art.10), à assistência às crianças e aos adolescentes (art.10), o direito ao mínimo existencial (art.11), o direito à saúde (art.12), o direito à educação (art.13), o direito à participação na vida cultural e a gozar dos benefícios do progresso científico (art.15).
Ao contrário do Pacto dos Direitos Civis e Políticos, impondo a obrigatoriedade imediata de respeito aos direitos nele previstos aos países signatários, o Pacto dos Direitos
79
Conferir MELLO, Celso Albuquerque. A proteção dos direitos humanos sociais nas Nações Unidas. In: SARLET, Ingo (Org). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro/São Paulo: Renovar, 2003. p. 220.
80
Conferir TRINDADE, Antônio Augusto Cançado, apud STEYNER, Sylvia Helena de Figueiredo. A
convenção americana sobre direitos humanos e sua integração ao processo penal brasileiro. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000. p. 35.
81
Lafer observa que, enquanto houve a prevalência no mundo de um sistema de bipolaridade, a política dos Direitos Humanos foi caracterizada no plano internacional pela seletividade: os Estados Unidos insistiram nos direitos civis e políticos; a União Soviética, nos direitos econômicos, sociais e culturais e na confrontação Norte-Sul; e os países do terceiro mundo em direitos de titularidade coletiva, como o direito ao desenvolvimento, o direito à paz, o direito ao patrimônio comum da Humanidade. Conferir LAFER, Celso.
Globalização econômica, políticas neoliberais e os direitos econômicos, sociais e culturais. Disponível
Sociais apenas prevê o princípio do desenvolvimento progressivo, isto é, os Estados signatários se obrigam a assegurar progressivamente a implantação de tais direitos. Este tratamento diferenciado entre os mencionados direitos hoje é objeto de crítica por grande parte da comunidade jurídica, que prega a indivisibilidade e interdependência entre os direitos individuais e políticos, idéia esta reconhecida paulatinamente pelos documentos internacionais.82
Quanto ao sistema de controle da observância aos direitos sociais, o Pacto de Direitos Econômicos e Sociais somente estabeleceu a apresentação de relatórios periódicos sobre as ações adotadas e os progressos obtidos para a garantia daqueles direitos. Denote-se que o sistema de controle criado é essencialmente político, baseado na pressão internacional. O sistema não prevê, sequer, a apresentação de reclamações pelas vítimas de violação dos direitos regulados pelo Pacto. Tais circunstâncias em muito enfraquecem o sistema, não obstante se tenha em mente a dificuldade de tentar impulsionar a implementação de tais direitos e de criar um órgão jurisdicional em âmbito global.
É de notar, por seu turno, que o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais passou a adotar a prática de expedir documentos definindo de forma mais detalhada a obrigação dos Estados em relação ao Pacto, bem como os conteúdos daqueles direitos, considerados como interpretação autêntica do mencionado instrumento. Por seu turno, também passou a aceitar informes de organizações não-governamentais sobre a situação dos direitos econômicos, sociais e culturais nos Estados-partes.83
Esta interpretação efetuada pelo Comitê, a depender das disposições relativas à incorporação e aplicação direta dos tratados no direito interno, deve servir de referência para interpretação pelos tribunais nacionais, sob pena de, em caso de descumprimento do tratado de acordo com o alcance dado pelos órgãos internacionais competentes, poder gerar a responsabilidade internacional do Estado e a própria violação da Constituição.84
Além desta influência da interpretação do Pacto pelos órgãos internacionais competentes na interpretação pelos tribunais locais, vislumbra-se uma via de controle um pouco mais aberta dos direitos sociais do que o sistema para eles previsto, pela correlação que muitos apresentam com diversos direitos sujeitos ao sistema previsto para o controle do Pacto
82
Sobre o assunto, ver TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Tratado de direito internacional dos direitos
humanos. 2. ed. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2003. p. 446-447, 451. v. II.
83
Conferir COURTIS, Cristian e ABRAMOVITCH, Victor. Fuentes de Interpretación de los tratados internacionales de derechos humanos por los órganos internos. El caso de los derechos econômicos, sociais y culturales. In: ANNONI, Danielle (Org.). Os novos conceitos do novo direito internacional: cidadania, democracia e direitos humanos. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002. p. 80-81.
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dos Direitos Civis e Políticos, que abrange a apresentação de comunicações de violações pelas vítimas. Isto é, em face da característica multifacetária de que se revestem muitas vezes os direitos, um direito social pode ser invocado como direito individual, permitindo a utilização do sistema desse último.
De qualquer forma, uma das principais críticas efetuadas em relação ao mecanismo dos dois Pactos diz respeito à ausência de um órgão jurisdicional de controle, de atuação independente e imparcial, o que influencia consideravelmente a efetividade do sistema, calcado de forma geral na pressão internacional, porquanto é impossível ao lesado obter uma reparação com base em um informe ou recomendação destituídos de executoriedade.
Não se pode olvidar, no entanto, que os procedimentos que resultam em um constrangimento e pressão nos Estados violadores dos direitos humanos têm contribuído significativamente para a luta de implementação dos direitos, mormente quando se sabe da intensa progressão da interdependência planetária.