no estudo comparativo das políticas (racional, cultural e estrutural) num único modo de análise.
A incorporação dos três níveis de análise requer um ponto de integração. No estudo comparativo de governança urbana, as instituições políticas prevêem a lógica analítica do ponto focal, uma nova apreciação da importância das instituições e do seu papel na definição das políticas públicas. Os "novos institucionalistas" têm mostrado que as instituições não são meramente formais, mas as estruturas governamentais são dinâmicas, entidades historicamente embutidas que sustentam e divulgam os sistemas de crenças e práticas. As instituições têm sido frequentemente objecto de análise da política urbana, mas raramente têm sido objecto de trans- nacionais ou infra-nacionais comparações de governança urbana (Pierre, 1999). As instituições políticas são os meios pelos quais as decisões nas organizações são tomadas e executadas colectivamente. Estas incluem os partidos políticos, os grupos de interesse, os órgãos governamentais e mais recentemente modalidades de parceria que dão a organização e a definição para o processo político. Estas organizações políticas, no entanto, não funcionam como bases institucionais independentes, mas estão situadas num complexo conjunto de relações que se podem denominar de meio institucional. O meio institucional de governança urbana é o domínio político em que o contexto estrutural e económico e a estruturação e reestruturação do Estado, a cultura política, e os actores se intersectam no processo de gestão urbana. Assim, pelo acompanhamento da longevidade e da mudança institucional, podemos compreender ainda melhor os efeitos das variáveis estruturais do contexto, da cultura e sobre o processo de gestão urbana.
5.2. A dimensão institucional na politica e na gestão urbana
As instituições, o governo e a governança
Ao longo dos últimos anos, as teorias da governança têm vindo a moldar muito do pensamento sobre a política urbana. Estas novas teorias estão principalmente focadas com a coordenação e a fusão dos recursos públicos e privados, tornando-se numa estratégia adoptada, em graus diferenciados, pelas autoridades locais em toda a Europa Ocidental. Embora haja um crescente corpo de investigação sobre a natureza destas parcerias público-privadas amplamente definido a questão dos objectivos políticos que guiam a governança urbana foram deixados, em parte, sem resposta (LeGalès, 1995; Stoker, 1998; Pierre, 1998, 1999).
Contudo, não se pode compreender a governança urbana a menos que estes valores e estas dimensões sejam enquadrados na análise. A teoria institucional destaca os grandes valores que dão sentido e compreensão aos processos políticos, oferecendo alguma assistência analítica. Apesar das teorias da governança conceptualizarem os processos de parcerias público-privadas e a mobilização dos recursos, a teoria institucional é, assim, um veículo para a compreensão dos valores e objectivos que dão a estes processos uma direcção, um objectivo e um significado (Pierre, 1999). A dimensão institucional da política urbana é concebida de forma semelhante ao que é muitas vezes referido como teoria institucional (ou neo-institucional). A instituição é remetida para os sistemas de valores, tradições, normas e práticas que configuram ou restringem o comportamento político. O relacionamento entre instituições e organizações é dinâmico e não se deve esperar que exista uma contínua harmonia entre os sistemas de valores e as normas, de um lado, e a organização do sistema de governo, por outro lado (Pierre, 1999).
As instituições na política urbana são derivadas, de forma significativa, das instituições do Estado e só podem ser analisadas cruzando análises nacionais. Se os estilos e os objectivos da governança urbana permanecem relativamente estáveis entre os países, as principais diferenças dizem respeito ao alcance do poder local, para que em seguida, as análises de governança urbana dever-se-ão centrar menos em variações transnacionais e mais sobre tentar descobrir as causas deste elevado grau de semelhança entre diferentes políticas, administrações, planos jurídicos e culturas (DiGaetano & Klemanski, 1993).
Assim, ao nível do Estado, as instituições de governança urbana são elas próprias constrangidas por factores como a organização das disposições constitucionais e legais e de outros tipos de definições das responsabilidades das organizações
públicas4. As organizações são necessárias para examinar as formas urbanas da
política e as relações entre as instituições e as organizações de política urbana.
A governança urbana deve ser entendida como um processo de coordenação de interesses públicos e privados. A gestão da cidade e o seu intercâmbio com os
4 Na verdade, não se pode conceber uma hierarquia das instituições e organizações nas quais as instituições
de um nível da administração são limitadas pelas organizações, enquanto se “encaixam” no seu próprio nível de organizações, bem como num nível mais baixo da administração.
agentes privados é uma tarefa que é demasiado grande para as organizações públicas lidarem sozinhas (Stoker, 1995; Stone, 1989). A governança refere-se ao processo através do qual as autoridades locais, em concertação com os interesses privados, procuram conseguir metas colectivas. É um processo moldado pelos sistemas políticos, económicos, sociais e de valores a partir dos quais o regime urbano baseia a sua legitimidade. De qualquer forma, embora estas estratégias reforcem a colaboração que rege a capacidade das autoridades locais, também expõem estas organizações às pressões políticas do sector privado e da sociedade civil (Pierre, 1999). Portanto, a governança urbana deve ser encarada como uma via de dois sentidos, com pressões e objectivos, em toda a fronteira do público-privado. Embora a literatura demonstre a forte influência que exerce o capital privado na política urbana também é verdade que as cidades têm alguma influência sobre as comunidades empresariais locais (Kantor et al., 1997).
A compreensão da capacidade da organização do poder local é essencial para a compreensão da gestão urbana. Isso ocorre porque as organizações estão entre os principais intervenientes na governação, embora de maneira diferente, em comparação com as mais tradicionais análises da política urbana. Estas viram os arranjos institucionais locais do Estado como derivados dos objectivos a longo prazo e dos interesses da elite política. Na perspectiva da governança, a abordagem é exactamente o oposto. Aqui, as questões chave estão centradas sobre o papel do poder local na gestão urbana.
Apesar das teorias da governança urbana oferecerem uma nova abordagem em análises comparativas das políticas urbanas, também é importante reconhecer a importância do contexto nacional no qual governança urbana está embutida. A política nacional e as tradições continuam a ser importantes factores para explicar vários aspectos da política urbana, incluindo a economia política urbana, o conflito político urbano e as estratégias de mobilização dos recursos locais (Gurr & King, 1987). A governança refere-se a processos de regulamentação, coordenação e controle. Assim, os teóricos da governança analisam o processo de coordenação e de regulação, onde a principal preocupação é o papel do governo no processo de governança entendido como uma questão empírica (Kooiman, 1993; Rhodes, 1996, 1997; Pierre, 1999).
Essa mudança de enfoque do governo local na governança urbana tem várias consequências. Em primeiro lugar, ajuda a reunir a teoria do regime, as teorias da
administração local e a política económica e urbana num quadro analítico mais amplo. Também, a abordagem de governança da política urbana destaca a grande variedade de constrangimentos às autoridades locais e à capacidade de levar a uma mudança na comunidade local.
As teorias da governança urbana enfatizam resultados formais, processos políticos e público-privados, e de interacção formal (legal) de implementação politica. A interacção público-privada é concebida como necessária para gerir a tarefa de governar. No entanto, devido às diferenças nas configurações do processo de governança, de actores, de participação e influência, é necessário olhar para as consequências do quadro económico, político e ideológico em que esses processos estão embutidos. Estes sistemas de valores são constituintes das instituições da governação urbana (Pierre, 1999).