Os meios institucionais são os complexos mecanismos políticos e governamentais do regime, formais e informais, que medeiam as interacções entre o contexto estrutural, a cultura política e os actores políticos. Os arranjos institucionais formais configuram-se como bases institucionais que incluem os órgãos e as agências governamentais, os partidos políticos, organizações de grupos e as parcerias que dão forma visível à gestão urbana através de regras e de organização. Os modos de governança são os arranjos informais que definem e que regem as relações entre e dentro de instituições formais implicadas na política urbana. As instituições e os sistemas que regem o governo local variam consideravelmente entre países. Comparar os modos de governança urbana exige distinguir as relações políticas informais que determinam como as cidades são regidas (DiGaetano & Klemanski, 1999; Pierre, 1999).
Com base nestes critérios, DiGaetano & Strom (2003) identificaram cinco modos de governança urbana: clientelista, corporativo, gestão, pluralista e populista. As características dos cinco modos de governança são os seguintes:
O clientelista
O modo de governança clientelista forma-se em torno de relações personalizadas e particulares de intercâmbio entre políticos e interesses ou clientes. A lógica pela qual
material, isto é, para proporcionar benefícios selectivos para os políticos e eleitores envolvidos, caracterizado pela clássica máquina partidária. Os políticos de todos os quadrantes continuam as coligações políticas através da manutenção dos sistemas de clientelismo político que confere favores sobre interesses particulares em troca de apoio político.
O corporativo
O modo de governança corporativo baseia-se na negociação e no compromisso. A lógica de governação que rege o modo corporativo predispõe as elites do governo e do sector privado na busca de um consenso sobre a gestão das tarefas.
O de gestão
O modo de governança de gestão é baseado em relações formais, burocráticas e contratuais entre funcionários da administração e interesses do sector privado. As decisões autoritárias do governo regem-se pela lógica de um regime de gestão. A aplicação do corporativismo e da gestão é intencional na orientação política, muitas vezes ressaltando preocupações sobre a eficácia ou a eficiência das políticas e programas (Pierre, 1999).
O pluralista
O modo de governança pluralista é caracterizado por um elevado grau de concorrência entre os interesses em contenda. No modo de governança pluralista, o governo funciona como um “corretor” para os interesses privados. Dadas as tensões que se colocam fora da rivalidade política, a principal preocupação em regimes pluralistas é a gestão dos conflitos. Os principais intervenientes são as constelações de políticos e interesses privados que formam concorrentes blocos ou alianças para definir a agenda política de uma cidade por razões materiais.
O populista
O modo de governança populista emerge quando os políticos estão dispostos a recorrer à mobilização popular longe da definição e execução das agendas políticas. Esta lógica rege-se pela inclusão democrática, na qual os indivíduos e os grupos são incentivados a expandir a sua participação no processo que rege a tomada de decisões, para que possam tirar partido de uma cidade da "inteligência social". Os principais intervenientes no populista modo de governança são os políticos e os
activistas da comunidade que pretendem estabelecer mecanismos institucionais para o alargamento da esfera do controle popular na gestão urbana. A orientação da política no modo de governança populista é essencialmente simbólica, uma vez que o objectivo principal é o de reger o processo com maior atenção aos procedimentos democráticos e às práticas.
Estes cinco modos de governança são tipos ideais e raramente existem em formas puras. No entanto, o clientelista, o corporativo, o de gestão, o pluralista, ou o populismo podem, em qualquer momento prevalecer na gestão urbana. Alguns contextos estruturais e culturas políticas dos países aparecem para fornecer um ambiente mais receptivo para alguns modos de governança em detrimento de outros. No entanto, um modo de governança pode tornar-se institucionalmente embutido e, portanto, resistente à reestruturação social, económico e política.
O integrado
A abordagem concebida para uma análise comparativa da governança urbana ocorre dentro de um conjunto de ambientes complexos em que cada instituição fornece o argumento. Com efeito, a governança urbana, definida como o processo de coordenação das decisões políticas, é interpretada como uma série de intermediações em toda a parte estrutural, cultural e dos actores dos níveis de governação (DiGaetano & Strom, 2003).
Estes diferentes três conjuntos de intermediação são melhor aproveitados quando se considera a mudança institucional. As fontes de mudanças institucionais na gestão urbana são a base fundamental das mudanças numa abordagem integrada. Estas mudanças foram enquadradas pela globalização, a descentralização administrativa do Estado e por uma política de tomada de responsabilidade. Estas três proposições interceptadas fornecem um quadro de comparação das mudanças institucionais na gestão urbana.
5.3. Modelos de governança urbana
5Os quatro diferentes modelos de governança urbana: gestão, corporativo, pró- crescimento e social6, são derivados de quatro diferentes tipos de instituições de
governança urbana. Os modelos devem ser vistos como tipos ideais, em vez de exemplos empiricamente precisos da gestão urbana em diferentes países, locais e sectores políticos (Pierre, 1999).
Na prática pode acontecer que a governança urbana se assemelhe a mais do que a um dos quatro modelos. As cidades frequentemente exibem conflitos entre os diferentes modelos de governança apoiados por diferentes segmentos de administração da cidade. Do mesmo modo, ao longo do tempo, as cidades poderão
5 Para além dos modelos principais que são apresentados e analisados, existem outros que se caracterizam
como derivados destes. Pela indisponibilidade de espaço no corpo do trabalho, fica registado um apontamento de alguns desses modelos:
i) Os modelos estruturais e processuais e os emergentes (Pierre & Peters, 2000) que sugerem uma abordagem algo distinta face à temática da governança. Para os autores é interessante olhar para estes fenómenos sócio-políticos segundo duas perspectivas: a estrutural e a processual. Se é certo que na vasta literatura sobre o tema, o enfoque incide preferencialmente sobre a questão processual e o tipo de relações que se estabelecem entre o trinómio Estado, sociedade e economia, os autores consideram pertinente introduzir uma outra escala de análise, a das combinações estruturais. Nos modelos estruturais encontram diversas são as combinações estruturais que têm existido ao longo da história e que permitem responder às necessidades de governança das comunidades politicais territorializadas. Da análise que os autores fazem deste tipo de combinações, encontram quatro que podem ser consideradas como as mais expressivas: i) as hierarquias; ii) os mercados; iii) as redes; iv) as comunidades. Por sua vez os modelos convencionais (processuais) focalizam a análise do processo poíitico de tomada e implementação de decisões sobre assuntos colectivos. Os autores dividem a abordagem entre modelos convencionais e modelos emergentes de relação entre estado, sociedade e economia. No que se refere aos modelos convencionais, os autores enumeram, como mais significativos: i) pluralismo; ii) corporativismo; iii) pluralismo corporativo. Os modelos emergente surgem em alternativa aos modelos mais convencionais, que os autores classificam como emerging models, tributários de um modelo mais amplo – network model. Se os modelos anteriores colocavam a sociedade e a economia numa posição de clara dominação pelo estado, que escolhia quem deveria estar envolvido no processo de formulação e implementação de políticas, estes novos modelos atribuem um novo papel ao estado, enquanto mais um elemento de padrões complexos de interacção. Todavia, esta evolução no papel do estado não significa que este tenha perdido poder e protagonismo.
ii) Os modelos técnico-corporativos e os modelos pluralistas propostos por Healey (2006) numa perspectiva institucionalista sobre os modelos de governança urbana. A autora, para quem abordar a temática da governança é analisar os processos através dos quais são geridos os assuntos colectivos. A base desta abordagem está centrada no new institutionalism e propõe dois grandes grupos de modelos de governança urbana. O primeiro grande grupo, que enquadra os modelos técnico-corporativos, encerra em si três das propostas dos autores anteriores, ou seja, o corporativismo, o clientelismo e a democracia pluralista. A estes acrescenta a autora um quarto, ao qual atribui a designação de democracia representativa, modelo com o qual, as sociedades ocidentais se encontram bastante familiarizadas. Não obstante o facto de a autora considerar que estes modelos têm vindo a revelar uma crescente dificuldade em responder às tendências sócio-políticas e económicas contemporâneas, e sobre as quais já se teceram algumas considerações, Healey (2006: 220-230) analisa-os com alguma exaustão nos seus trabalhos, de modo a construir a base sobre o qual irá propor três novos modelos de governança que, na sua perspectiva, começaram a emergir no virar do século passado, com o objectivo de superar as limitações dos modelos vigentes. São modelos que tendem a coexistir com os anteriores, criando realidades fortemente complexas e híbridas, onde se torna problemático estabelecer fronteiras entre eles.
6 O corporativo, para alguns, está associado a um pré-regime democrático em Espanha e na Argentina,
mas é frequentemente usado de uma forma não pejorativa na análise política na Europa Ocidental. O de gestão centra-se na gestão pública que é típico para esse modelo de governança. O social está relacionado com o Estado de bem-estar e, consequentemente, sobre o significado europeu do temo. O pró-crescimento é derivado do objectivo político chave deste estilo de governança (Pierre, 1999).
passar de um modelo de gestão urbana para outro, juntamente com as alterações na legislação nacional e/ou dos regimes urbanos. Finalmente, alguns modelos de governança urbana são mais pertinentes para uns sectores do que para outros. Assim, os diferentes modelos são típicos, não apenas para um determinado modelo de economia política urbana ou de um determinado contexto nacional, mas também de sectores específicos da autarquia local.
Pierre (1999) descreveu cada modelo de governança urbana em função de quatro variáveis:
a composição dos principais participantes,
os grandes objectivos que caracterizam a governação,
os principais instrumentos utilizados para atingir esses objectivos, e, os resultados mais comuns.