Interesses e acordos

Przeworski (apud Pedrosa, 1998) assinala que a democracia tem duas características essenciais: a incerteza como resultado e a organização da incerteza como processo. Sob esta perspectiva, Diniz (1997) aponta o equívoco dos diagnósticos realizados no Brasil na última década, acerca da ingovernabilidade e da paralisia decisória do país, ampliada especialmente após a Constituição de 1988. Conforme a autora, isto reside especialmente, em identificar a ingovernabilidade como decorrência dos excessos de democracia participativa, a qual resultaria em uma lógica de veto responsável pelo enfraquecimento da capacidade de ação do Estado, tida como uma ação de racionalidade técnica, estreitamente relacionada à governabilidade.

Na fase legislativa do processo decisório o MARE não mais participava. Na arena do Legislativo estavam os representantes do Ministério da Saúde, as lideranças dos partidos, os deputados, senadores e os representantes dos grupos de interesse, entre os quais: a ABIFARMA, ALANAC, ABIA, ABCfarma (Associação Brasileira do Comércio Farmacêutico) e ABIMO (Associação Brasileira do Setor de Equipamentos Médicos e Correlatos), bem como dos funcionários do INCQS e da SVS, totalizando cerca de 60 representantes de diferentes interesses.

O Executivo, apesar de contar com uma coalizão consistente no Congresso, tinha nas lideranças dos partidos que iriam discutir a MP a probabilidade de um ponto de veto, de possibilidade de prolongamento do processo de negociação, ou mesmo de impasse, com o conseqüente adiamento da aprovação para o exercício seguinte, o que inviabilizaria a arrecadação das taxas de Vigilância sanitária no ano de 1999.

Para as representações do setor produtivo e corporativo, tratava-se de um momento de incerteza estratégico, uma janela de oportunidade, um ponto da via decisória sobre o qual poderiam exercer controle, retardando a aprovação da medida por meio da influência direta sobre os parlamentares.

Conforme Labra (1999), somente as grandes organizações têm capacidade para acumular poder e dirigi-lo para o sistema de decisão nacional, manter presença física no local onde a decisão é tomada, comunicar interesses e intenções aos decision makers,

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aliados e oponentes e oferecer sanções com impacto em outros jogadores, muitas vezes com custos de participação tão altos que somente as grandes representações conseguem financiá-los. Para a autora, os atores perseguem os interesses da organização, buscando ganhar vantagens ou reduzir perdas, sendo que nenhuma organização age somente em busca do interesse público.

Por outro lado, acreditar que o processo legislativo garante a representatividade de todos os interesses também é um equívoco. Para Labra (1999), é preciso reconhecer que, no policy-making, as relações entre o Governo e grupos de pressão podem estar institucionalizadas, que existe conflito e que certos grupos podem ser excluídos. A política pressupõe antagonismos entre múltiplas elites em torno da distribuição de recursos escassos, em certas áreas o pluralismo está ausente, o consenso pode ser resultado da manipulação, da cooptação (e mesmo do suborno) e, o mais importante, o poder não é o produto de condutas involuntárias, mas de ações conscientes e observáveis.

Nos dias que antecederam à aprovação da MP, as reuniões se sucederam. Conforme relatado no Diário do Congresso Nacional, de 14 de janeiro de 1999, as discussões envolveram todos os setores interessados, as empresas, os funcionários da SVS, do INCQS, as lideranças dos partidos e o Ministério da Saúde. Os itens de conflito foram discutidos pelas lideranças dos partidos com o Ministro e o acordo foi firmado em mútua confiança: por um lado os parlamentares aprovariam a MP e, por outro, o Ministro se comprometia a elaborar uma nova proposta de MP para inclusão dos itens acordados.

Foram sete os itens do acordo: obediência às diretrizes do Conselho Nacional de Saúde; manutenção da descentralização para as Vigilâncias estaduais e municipais; ampliação do Conselho Consultivo, visando aumentar o controle social; implantação dos medicamentos genéricos; preservação da subordinação do INCQS à Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ); nova revisão da tabela de taxas para as pequenas empresas nacionais; e solução adequada para os servidores da SVS. Esses três últimos eram os pontos fundamentais de divergência, que tiveram que ser negociados até chegar ao consenso.

Conforme Marques (1997), o Estado enquadra questões e atores por sua própria ação e estruturação internas, de forma que entram na agenda de decisão principalmente os problemas que podem ser resolvidos, gerando, assim, uma certa convergência entre as questões em debate. Sob este aspecto, verifica-se a importância dos acordos com as lideranças dos partidos e seus resultados em termos de entendimentos prévios entre o Executivo e o Legislativo. Nesse sentido, a total ausência nos discursos dos parlamentares

da demanda pela inclusão da Vigilância da Saúde do Trabalhador e do Meio Ambiente entre as atribuições da agência causa perplexidade, especialmente por se tratarem de áreas com importante representação no Congresso.

A habilidade de um líder do Executivo em introduzir sua agenda legislativa e vê-la implementada depende do potencial para a ação unilateral do Executivo, ou seja, se ao longo dos pontos subseqüentes de decisão, os políticos ratificarão ou vetarão a sua proposta. Dessa forma, apesar de a iniciativa da formulação das políticas estar, sem dúvida, nas mãos do Executivo, o núcleo de poder decisório estaria radicado na coalizão que estabeleceu para governar (Palermo, 2000). Nesse aspecto, são as lideranças dos partidos que definem o rumo que a política tomará no Congresso Nacional, pois possuem importantes poderes de agenda conferidos pelo Regimento Interno, o qual define a estrutura de regras, relações de autoridade, procedimentos e organização existentes entre os parlamentares, preservando e garantindo a unidade do partido, bem como das políticas a serem seguidas (Lindblom,1981; Figueiredo e Limongi, 1999).

Assim, os aspectos abordados nos discursos a seguir, destacados do Diário do Congresso Nacional de 14 de janeiro de 1999, já se encontravam acordados entre as lideranças dos partidos e o Ministro da Saúde.