Interface entre EIV e o Plano Diretor

O PD é atualmente o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana que, nos moldes da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade, deve ser elaborado obrigatoriamente por municípios com mais de vinte mil habitantes, para as cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as integrantes de áreas de especial interesse turístico, as inseridas em áreas de influência de significativo impacto ambiental ou ainda aquelas nas quais o poder público pretenda utilizar os instrumentos definidos no § 4º do artigo 182 da Constituição Federal, que trata do devido aproveitamento do solo urbano. Conforme apontam Santos Junior, Silva e Sant’Ana (2011), o PD é uma peça chave no enfrentamento das questões urbanas, cujos objetivos são definir as funções sociais da cidade e da propriedade urbana, como forma de garantir o acesso à terra urbanizada e regularizada a todos os segmentos da sociedade, de garantir a moradia e o acesso aos serviços urbanos, bem como implementar uma gestão democrática e participativa, ou seja, possibilitar a ampla participação da população nas decisões para o desenvolvimento das cidades.

Como foi visto anteriormente, antes mesmo do tratamento constitucional dado à ferramenta, houve uma grande onda de elaboração de planos diretores nas grandes e médias cidades durante a década de 1960 e 1970, financiados pelo SERFHAU. Cymbalista e Santoro (2009) recordam que esses planos diretores foram diversas vezes vistos como tecnocráticos, que não davam a devida atenção à participação popular, além de conter propostas irrealizáveis, ineficazes e que permaneceram nas gavetas dos planejadores. Contudo, é importante lembrar que a ampla participação da sociedade naquele momento era no mínimo relegada diante do regime ditatorial instaurado no país ao mesmo tempo em que tais planos, prevalecendo as questões técnicas, trouxeram boas sistematizações da realidade municipal.

Entre as décadas de 1980 e 1990 alguns municípios procuraram elaborar seus planos diretores alinhados com a agenda da reforma urbana baseados nos princípios da política urbana estabelecidos pela Constituição, entre eles Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Natal, Santo André e Diadema. Cymbalista e Santoro (2009) apontam que estas experiências, nem todas efetivamente implementadas, procuraram fortalecer o papel do município como ente responsável pela política urbana, porém a aplicação de seus respectivos planos revelou-se

problemática em diversos aspectos, sobretudo por conta de resistências políticas e de entidades ligadas ao mercado imobiliário, além de barreiras técnicas e jurídicas.

Com a aprovação do Estatuto da Cidade, os municípios com mais de 20mil habitantes e integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas foram obrigados inicialmente até 2006 e posteriormente até 2008, com a alteração promovida pela Lei nº 11673/08, a elaborar ou adequar os seus planos diretores de acordo com os seguintes critérios: seguir as diretrizes do Estatuto da Cidade; ser construído com participação popular; garantir o acesso dos interessados aos documentos; englobar a área do município como um todo, e não somente as áreas urbanas; dentre outros. Quando se fala que o PD deve englobar toda a área do município, deve ser considerada, além da área urbanizada, a área rural. Isso ocorre porque uma cidade não sobrevive sem um entorno que lhe forneça matéria-prima e produtos de consumo produtivos ao meio ambiente urbano, como ressalta Torres (2007).

Como visto na seção anterior, o Estatuto da Cidade dispôs aos municípios um conjunto de instrumentos responsáveis por contribuir para o alcance dos objetivos da política urbana do país. Nesse contexto, os Planos Diretores assumiram o papel de determinar quais desses instrumentos serão utilizados no planejamento e gestão do território dos municípios, bem como qual deles estarão sujeitos à legislação complementar. Na metáfora de Rolnik mencionada por Bassul (2002), se o Estatuto da Cidade é uma “caixa de ferramentas”, a chave para abri-la é o PD.

Conforme explicam Santoro, Cymbalista e Nakashima (2009), essa articulação acontece porque, apesar de ser recomendável que o PD seja elaborado de forma que permita a sua autoaplicabilidade, ou seja, que ele possa ser colocado em prática assim que aprovado pela Câmara Municipal, isso nem sempre é possível justamente pelo fato do instrumento também ser relativamente sucinto e elaborado em linguagem acessível. Faz-se necessária, então, a aprovação de uma legislação complementar para os demais instrumentos urbanísticos a fim de garantir a sua aplicabilidade, pois geralmente eles são apenas citados no PD.

Sobre esse argumento, infere-se que a aplicabilidade do EIV pelos municípios pode ocorrer, na maioria das vezes, mediante a aprovação de uma legislação complementar. Tal aspecto pode ser identificado por diversas vezes quando os autores citados nas seções anteriores fazem recomendações para o instrumento. No entanto, é necessário que se verifique caso a caso, já que os municípios têm a autonomia de abordar o estudo ou por lei específica ou através da autoaplicabilidade do PD o que nem sempre, nesse último caso, significará que a ferramenta é efetivamente implementada.

Santoro, Cymbalista e Nakashima (2009) destacam a importância de se ter consciência sobre a estratégia por trás da regulamentação dos instrumentos posteriormente ao PD. Para os autores, isso acontece algumas vezes pela impossibilidade de se avançar em discussões técnicas. Em outros momentos, um plano que remete os instrumentos a uma série de outras leis está apenas postergando o enfrentamento de uma série de conflitos, o que não é positivo, pois o PD deve ser entendido como uma oportunidade de encaminhar conflitos e definir soluções consensualmente.

Cabe ressaltar, contudo, que nem todos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade deverão obrigatoriamente ser utilizados pelos municípios ou que dependerão da previsão expressa pelo PD, como é o caso do EIV, ainda que se reconheça a importância dessas ferramentas e de sua utilização conjunta. De acordo com a Resolução nº 34/08 do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) os Planos Diretores deverão prever minimamente os instrumentos listados no Art. 42 do Estatuto da Cidade, entre os quais destacam-se o direito de preempção, a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, as operações urbanas e a transferência do direito de construir. Quanto ao EIV, recomenda-se apenas que o PD defina critérios para a sua aplicação.