L EVANTAMENTOS DA AUDESP

A AUDESP realiza desde 2008 o acompanhamento mensal, por meio de auditoria, das contas públicas dos municípios paulistas, exceto da capital. Por meio da consulta deste sistema pela internet, no site do TCESP, é possível acessar os processos, pareceres e acórdãos dos conselheiros sobre a prestação de contas anuais das prefeituras.

Neste contexto, a abordagem desta pesquisa é verificar a eficiência da AUDESP em auditar as prestações de contas públicas do município de Taubaté entre os anos de 2009 a 2018, ou seja, ao longo de dez anos. Também, como a prefeitura recorreu a mecanismos de defesa nos casos de reprovação das prestações de contas realizados pelos peritos e advogados.

Na busca de melhor entendimento do comportamento da prefeitura municipal de Taubaté no período de 2009 a 2018, segue a tabela com um resumo dos pareceres dos auditores e conselheiros do TCESP da prestação de contas de cada ano.

Quadro 1 – Pareceres do TCESP da Prefeitura de Taubaté de 2009 a 2018

ANO RESUMO DOS PARECERES DO TCESP RESULTADO 2009 Conhecido e desprovido. Contas de Prefeito. Gastos excessivos

com pagamento de pessoal. Falta de planejamento da gestão pública. Inobservância das mais elementares formalidades legais destinadas ao regular processamento da despesa pública. Incorreções registradas no Quadro de Pessoal.

Reprovada

2010 Parecer desfavorável às contas da Prefeitura. Registra constar dos autos que a receita prevista para 2010 foi de R$

520.882.318,51 e a realizada, de R$ 499.912.754,35. Apurou-se déficit de arrecadação de (R$20.969.564,16), 4,03% da receita prevista; os recursos recebidos a título de “multas de trânsito” foram aplicados nos termos do artigo 320 da Lei n.

9.503/97, contudo, foi depositado 4,92% ao FUNSET em descumprimento ao parágrafo único do mesmo preceito.

Reprovada

2011 Execução Orçamentária: Déficit de 0,06% - R$ 358.862,84 Aplicação no Ensino: 24,60% Magistério: 70,84% FUNDEB:

100% Despesas com pessoal: 57,14% Aplicação na Saúde:

23,67%. Vistos, relatados e discutidos os autos. ACORDA a Primeira Câmara do TCESP, em sessão de 03 de setembro de 2013, pelo voto dos Conselheiros, em face das falhas

2012 Contas anuais do exercício de 2012. Ensino: 25,38%. FUNDEB:

99,85%. Magistério: 76,33%. Pessoal: 57,77%. Saúde: 27,50%.

Déficit Orçamentário: 2,37%. Aumento das despesas com Pessoal, em descumprimento ao disposto no artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Não atendimento ao contido no artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Encargos:

descontos em folha de pagamento efetuados, mas não houve a comprovação de recolhimento junto ao Instituto. Despesas com Publicidade e Propaganda Oficial, em desacordo com o artigo 73, VII da Lei Eleitoral. Parecer desfavorável à aprovação das contas da Prefeitura. Votação unânime.

Reprovada

2013 "Despesas com Pessoal” e "Aplicação no Ensino". Falhas não afastadas. “Resultado Financeiro” - a documentação encartada demonstra que o Resultado Financeiro apurado no Balanço Patrimonial no encerramento do exercício de 2013 foi superavitário. Afastado o alerta emitido. CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

Aprovada

2014 Parecer prévio favorável à aprovação das contas da Prefeitura Municipal de Taubaté, exercício de 2014. À margem do Parecer, determinou a expedição de ofício ao Chefe do Executivo, com as advertências assinaladas no voto do Relator, juntado aos autos. Determina, ainda, a abertura de autos próprios para tratar do Convênio n° 34.982/13, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Taubaté e a Universidade de Taubaté.

Aprovada com Advertência

2015 Gastos com ensino. Impertinência das glosas sugeridas no período (valores com inativos e aporte para a cobertura de déficit atuarial do regime próprio da previdência). Supressão possível a partir de 2018. Modulação TCESP.

Reprovada

2016 Contas anuais de prefeitura. Parecer favorável. V.U. Município:

Taubaté. Exercício: 2016. Ensino: 26,72%, FUNDEB: 100%.

Magistério: 69,28%. Pessoal: 51,46%. Saúde: 27,58%.

Execução Orçamentária: Déficit de 1,97%.

Aprovada

2017 Parecer prévio favorável à aprovação das contas da Prefeitura de Taubaté, relativas ao exercício de 2017. Advertências discriminadas no voto do Relator, com relação à quitação das parcelas pela servidora, Senhora O. M. S., relativas à restituição de Licença Prêmio paga, indevidamente, pelo Município. Determina, também, o arquivamento do Expediente TC017146.989.17; bem como a abertura de autos específicos para tratar do Pregão nº 398/17 (item G.3).

Aprovada dentro dos limites da jurisprudência

2018 Contas do exercício de 2018 da prefeitura municipal de Taubaté. Parecer favorável, com recomendações. Aplicação total no ensino: 25,29%. Investimento no magistério – verba do FUNDEB: 68,36%. Total de despesas com FUNDEB: 100%;

Fonte: resumos elaborados pelo autor dos Relatórios de Auditoria do TCESP (2021).

O Quadro 1 traz informações resumidas dos pareceres finais dos relatores, conselheiros e auditores do TCESP sobre as contas anuais do município de Taubaté, entre os anos de 2009 a 2018 até a data da produção deste trabalho. Portanto, reafirma-se que boa parte das sentenças podem sofrer mudanças, conforme o seguimento dos processos em todas as esferas da justiça.

A principal característica do decênio é que não fora percebido crimes de corrupção pela AUDESP. Mesmo nos anos que a decisão foi desfavorável ao gestor público, foi apontado problemas de falhas contábeis, correto atendimento da

legislação, gastos com pessoal, contratações irregulares, falta de investimentos na educação básica, não cumprimento ou pagamento de contratos e falhas no repasse de verbas para o Instituto previdenciário municipal.

Em 2011, o prefeito cometeu provavelmente um erro contábil na aplicação dos recursos advindos do FUNDEB em 0,06%. Aparentemente, esta sobra é um número percentual inexpressivo, mas impactante no montante da receita da pasta da educação de cerca de R$ 358 milhões, deixando para traz, aproximadamente R$ 78 mil. Valor que poderia ter sido investido em reformas, pinturas, implantação de um laboratório de informática ou na formação de professores para melhorar o IDEB do ensino para os próximos anos e cumprir as metas educacionais.

Ainda no ano fiscal de 2011, a Prefeitura Municipal cometeu a imprudência de aplicar 57,14% da receita em folha de pagamento, boa parte no pagamento de salários para profissionais não concursados, infringindo a Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101 de 04 de maio de 2000 e a CF/1988.

Segundo a LC n 101/2000, os municípios podem aplicar até 60% dos seus recursos arrecadados com a folha de pagamento, sendo 10% deste montante destinados ao Legislativo (Câmara Municipal). Portanto, o limite para a prefeitura é de 54% da arrecadação. Tendo como limite prudencial a margem entre 51,3% a 54%, pois os encargos sociais ou indenizações devem entrar nesta margem.

Neste caso, como os gastos ficaram acima do teto de 54% das receitas municipais com pessoal, as contas municipais foram reprovadas pelo TCESP. O que pode acarretar para o gestor a seguinte situação segundo o Conselho Nacional de Municípios – CNM.

Além das vedações impostas ao Município, algumas penalidades severas têm atingido os gestores em todo o país com a fiscalização dos órgãos de controle externo (Tribunais de Contas). Como exemplo, a entidade cita a rejeição de contas, a aplicação de multas e as acusações de improbidade administrativa junto ao Ministério Público. (CNM, 2018).

Neste sentido, o CMN realizou uma pesquisa sobre o ano fiscal de 2018, último ano de referência desta pesquisa, o qual constatou uma grande quantidade de municípios brasileiros, cerca de 20% deles, com dificuldades de cumprir o teto de gastos com folha de pagamento e menos da metade dos prefeitos conseguiram trabalhar os gastos com pessoal em cumprimento do previsto na LC nº 101/2000:

Os dados, de natureza declaratória e referentes à execução orçamentária e financeira de 2018, revelam que, dos 3.222 que encaminharam as informações através do Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre do ano, 1.016 ultrapassaram o limite. Segundo a legislação, esses Municípios devem adotar medidas imediatas para se enquadrarem nos padrões, reduzindo em, pelo menos, um terço desse montante no primeiro quadrimestre seguinte ao apurado.

O estudo apontou também que, dos 2.206 entes municipais que respeitaram o limite legal, 727 estavam próximo ao teto, chamado de “Limite Prudencial”, quando a despesa de pessoal fica entre o percentual de 51,3% e 54% da RCL. (CMN, 2018)

Por amostragem, foi realizada uma seleção da documentação disponível no site do TCESP referentes a prestação de contas anuais da Prefeitura de Taubaté, se espera demonstrar por meio desta pesquisa, pontos que mereçam destaque para facilitar a compreensão sobre o que aparece de mais relevante nos apontamentos dos auditores e conselheiros da AUDESP. Em exemplo, são os apontamentos destacados referentes a aplicação dos recursos públicos na educação.

Durante os anos de 2009 a 2018, somente os anos de 2012 e 2016 o TCESP deu parecer favorável sem ressalvas nas contas declaradas pela Prefeitura Municipal de Taubaté e metade do decênio, cinco anos, foram reprovados.

No caso, o fato das prestações de contas serem rejeitadas, força a equipe técnica da prefeitura apresentar a defesa por meio de assessoria jurídica, normalmente contratada para esta finalidade, gerando despesas não previstas no orçamento e que poderiam atendem outras demandas da municipalidade.

Nesta situação, a pesquisa faz uma crítica construtiva aos gestores municipais no sentido do dispêndio desnecessário de uso de recursos públicos com assessoria e defesa, pois a capacitação dos gestores e dos técnicos poderia reduzir os erros e evitar constrangimentos e punições. Capacitação promovida muitas vezes pelo próprio TCESP.

A Secretaria de Educação Municipal (SEED) tem o maior orçamento, consequentemente a maior fatia da folha de pagamento. Segundo a Prefeitura de Taubaté (2021), a SEED mantém aproximadamente 3 mil funcionários ligados à educação, pois atende 100% do ensino público infantil e fundamental do município, em um universo de 40 mil alunos.

Segundo o FNDE (2021), o município de Taubaté recebeu em recursos federais do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica FUNDEB, cerca de R$ 254 milhões, dinheiro depositado no ano fiscal de 2021 na conta corrente do Banco do Brasil e incluído na receita anual do município. Além dos recursos federais,

o município tem a obrigação constitucional de reservar e aplicar no mínimo 25% da arrecadação anual dos recursos próprios em educação. O que totalizou, aproximadamente R$ 440 milhões.

Contudo, a SEED, por meio de seus técnicos da administração e peritos contábeis, envia os demonstrativos financeiros, contratos e demais documentações sobre a aplicação dos recursos, em conformidade com os métodos da gestão municipal.

Esses métodos de demonstrativos contábeis, nem sempre atendem as especificidades dos auditores do TCESP. Desta forma, algumas lacunas acabam sendo observadas ou entendidas como falhas pela AUDESP. Isso causa uma série de apontamentos por parte dos auditores.

Além desses apontamentos, a AUDESP analisa situações que a administração municipal deveria estar aplicando no cumprimento da legislação, ainda estão ausentes na SEED, como: ausência de um plano de carreira do magistério;

implantação da Lei do Piso Salarial nº 11.738, de 16 de julho de 2008; aplicação dos 25% da arrecadação na educação e a legal aplicação dos recursos do FUNDEB. Os apontamentos de irregularidades da gestão pública municipal da prefeitura, como seguem explícitos na Quadro 2:

Quadro 2 – Parecer AUDESP sobre a educação de 2009 a 2018 ANO RESUMOS DOS APONTAMENTOS

2009

retificação do índice considerado pela origem (de 29,37% para 26,36%) em virtude da necessidade de exclusão de despesas indevidamente consideradas no setor; saldo diferido do FUNDEB não mantido em conta específica; saldo residual do FUNDEF no valor de R$ 6.081.311,92

2010 O percentual aplicado em Ensino foi de 23,68 %, não atingindo o limite mínimo exigido no art. 212 da CF.

2011

Aplicação de 23,60% na educação básica; 70,84% no magistério e 96,43% da verba recebida do FUNDEB e uso da totalidade da parcela diferida no primeiro trimestre de 2012; pessoal em desvio de função como Guarda Municipal, trabalhador braçal, gari, operador de máquina, mecânico e encanador e despesas com merenda escolar terceirizada, não amparada pelo artigo 70 da LDB.

2012

Parecer favorável. O município deu atendimento aos principais índices constitucionais, tais como: Ensino Fundamental e Educação Infantil 25,38%; Valorização no Magistério 76,33%; FUNDEB 99,85%. Contudo, não atende a Lei Federal 11.783/08, que trata do Piso Nacional do Magistério referente ao Plano de Carreira e jornada de 2/3 do trabalho em sala de aula e 1/3 em planejamento pedagógico;

2013 Diferença entre os valores apurados pela origem e os informados ao Sistema AUDESP em relação ao valor da receita de impostos e transferências, base de cálculo para

aplicação no ensino, de R$1.854.139,07; não foi informado ao Sistema AUDESP o valor correspondente aos rendimentos de aplicações financeiras relativos ao FUNDEB, no valor de R$1.680.488,57, nem tampouco o valor referente aos ganhos de aplicações financeiras com recursos próprios, no valor de R$1.325.422,42;

despesas impróprias empenhadas com recursos do Ensino.

2014

Divergência no valor de receita de impostos, base para a aplicação do ensino, apurada pela Prefeitura e pelo Sistema AUDESP; receitas de aplicações financeiras provenientes de recursos do FUNDEB contabilizadas incorretamente, descumprindo o princípio da evidenciação contábil (artigo 83 da Lei federal nº 4.320/64); empenho de despesas impróprias com recursos do ensino; ausência de lei para instituição do Plano Municipal de

Educação; inexistência de plano de carreira e remuneração do magistério;

descumprimento das atribuições do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB e do Conselho de Alimentação Escolar; não atingimento das notas previstas no IDEB.

2015

Diversas escolas não possuem quadra poliesportiva para a prática de Educação Física; Nenhuma das escolas analisadas apresentou taxa acima de 80% dos professores que permaneceram desde 2011; Quantidade de alunos matriculados por turma (33,33% das escolas possuem de 80 a 99% das turmas com mais de 24 alunos);

Nenhuma escola pesquisada possui toda a qualidade de itens de instalação física recomendada pelo Conselho Nacional de Educação; Existência de Professores sem formação superior; Segundo pesquisa junto aos docentes, 11 escolas (73,33% das escolas pesquisadas) têm acima de 75% dos professores com jornada extraclasse inferior a 33,33% das horas trabalhadas, o que descumpre o artigo 2º, § 4º, da Lei Federal 11.783/08; Professores (20,53% das escolas selecionadas) possuem vínculo temporário com a prefeitura.

2016

Parecer favorável - Ensino: 26,72%; FUNDEB: 100%; Magistério: 69,28%. Contudo, não atende a Lei Federal 11.783/08, que trata do Piso Nacional do Magistério referente ao Plano de Carreira e jornada de 2/3 do trabalho em sala de aula e 1/3 em planejamento pedagógico.

2017

Aplicação no Ensino de 24,90%, não cumprindo o Art. 212 da CF/88; contabilização de despesas impróprias nos mínimos constitucionais; Ausência de Plano de Carreira e Remuneração do Magistério.

2018

A Prefeitura não dispõe de Plano de Cargos e Salários para os professores, informando que o projeto está em trâmite na Câmara Municipal; Três unidades de Ensino Fundamental não possuem laboratórios de Informática; Duas unidades de ensino tiveram funcionamento interrompido por problemas de infraestrutura em 2018;

De 119 unidades de ensino, tão somente 8 possuem o AVCB do Corpo de Bombeiros;

Falta de obras de manutenção e demais verificações em unidades de ensino.

Fonte: resumos elaborados pelo autor dos Relatórios de Auditoria do TCESP (2021).

Ao analisar a Quadro 2, pode-se observar que o TCESP apontou diversas irregularidades na utilização dos recursos públicos destinados à educação, o que dificulta a participação do município em programas de recursos federais. Cabendo aos técnicos e peritos contábeis da prefeitura ou contratados elaborarem a defesa ou justificativa de cada um desses apontamentos que desabonam a gestão pública do prefeito e do secretário municipal de educação.

No ano fiscal de 2009, ano que as contas do município foram rejeitadas pelo TCESP, percebe-se uma falha da gestão em deixar parte dos recursos do FUNDEB em outra conta corrente se não a destinada legalmente para guardar esta verba. Conta corrente exclusiva para recebimentos do FNDE e pagamento de contas conforme da Lei Federal o FUNDEB nº 13.114/2021.

Em 2010, um dos principais motivos da rejeição das contas da prefeitura de Taubaté pelo TCESP, foi por não ter aplicado na educação o limite mínimo constitucional e previsto na Lei Federal nº 9.394/1996 de 25% da arrecadação daquele ano, faltando 2,32%. Fato que poderia ser evitado caso o planejamento orçamentário fosse elaborado ou acompanhado.

A lei do FUNDEB (nº 11.494/2007, alterada pela LF nº 13.114/2021), prevê em seu art. 22º quem pode receber salários advindos da cota legal de 60% dos recursos, no caso somente os profissionais do magistério da educação básica.

Segundo entendimento do TCESP na época, somente os professores da educação infantil (crianças de 4 a 6 anos) e professores do ensino fundamental (crianças e adolescentes do 1º ao 9º ano).

Infelizmente, a Prefeitura Municipal incluiu em 2011 diversos funcionários de outras secretarias como beneficiários dos recursos do FUNDEB, como trabalhadores braçais, guardas municipais, garis, eletricistas, encanadores, operadores de máquinas etc. Ato imprudente e que levou, em conjunto com outros apontamentos, à rejeição das contas daquele ano.

Figure 1 – Motivos da rejeição de contas de prefeituras pelo TCESP em 2009 Fonte: Centro de Apoio Estratégico à Fiscalização – CAEF/SDG

O TCESP divulga em sua plataforma na internet gráficos que demonstram de forma clara e didática os principais motivos que levam os municípios paulistas a terem suas contas anuais rejeitadas pelos auditores e conselheiros. O principal motivo de apontado no gráfico é a tentativa de justificar as falhas apontadas pela AUDESP com fundamentação própria e, muitas vezes, sem amparo legal.

Na sequência do raciocínio, o TCESP disponibiliza no seu site outro gráfico que aponta os principais setores que levam as contas municipais das prefeituras paulista a serem rejeitadas pelo colegiado. Em destaque a área onde os auditores da AUDESP encontraram incongruências significantes é na educação. Especificamente, no uso correto e legal dos recursos recebidos do FUNDEB e dos 25% de recursos próprios constitucionais destinados à educação.

Figure 2 - Setores que geram motivos de rejeição no TCESP em 2009

Fonte: https://www.tce.sp.gov.br/sites/default/files/noticias/suplemento-2-tcesp-2013.pdf

Sendo os gastos com a educação o “calcanhar de Aquiles” de boa parte das prefeituras do estado de São Paulo, o município de Taubaté não é diferente. É o caso do micro inserido no macro e vice e versa. Além de ser o maior recurso disponível na administração municipal, o setor da educação lança o desafio de custear a base do projeto do Estado nacional brasileiro de propiciar formação intelectual de qualidade, de acesso democrático e da valorização dos profissionais do magistério por meio de planos de carreira e melhoria real de valor dos salários dos professores.

Nesta perspectiva de falhas nas prestações de contas dos últimos anos do decênio estudado por este trabalho, percebe-se como os principais apontamentos pela AUDESP a ausência de plano de carreira do magistério, valorização profissional e remuneratória dos professores e o não cumprimento das metas de melhoria do ensino por meio das avaliações nacionais no IDEB, fazem o TCESP aprovar as contas do município de Taubaté com ressalvas.

A defesa da Prefeitura de Taubaté é normalmente realizada por empresas especializadas com peritos da área do Direito, contratados por meio de processos públicos. No caso específico dos apontamentos citados no parágrafo anterior, a perícia trouxe como defesa a seguinte arguição em 2017, referente ao processo rejeitado pela AUDESP no ano fiscal de 2015 sobre a ausência do Plano de Carreira do Magistério em conformidade com a Lei Federal nº 11.732/2008: “A defesa esclarece que em obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal, infelizmente não existe previsão orçamentária para a implementação do referido plano”.

O art. 6º da Lei que prevê a obrigatoriedade do plano de carreira do magistério para todos os professores da educação básica do governo federal, dos estados, municípios e do distrito federal apresenta o seguinte texto:

Art. 6^o: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar ou adequar seus Planos de Carreira e Remuneração do Magistério até 31 de dezembro de 2009, tendo em vista o cumprimento do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, conforme disposto no parágrafo único do art. 206 da Constituição Federal.

Contudo, apesar das boas intenções do TCESP em cobrar o cumprimento da Lei do Piso Salarial de 2008, a qual prevê a obrigatoriedade da efetividade de um plano de carreia do magistério, a Prefeitura Municipal de Taubaté tem um álibi incontestável por qualquer colegiado que venha julgar o mérito da restrição apontada

pelo conselheiro Edgar Camargo Rodrigues do TCESP, infelizmente o art. 7º da mesma lei que obriga a efetivação do plano de carreira, o qual prevê a punição aplicada no caso do desrespeito ao diploma foi vetado.

O motivo que levou a publicação da Mensagem nº 508/2008, publicada pelo Presidente da República, orientado pela Subchefia de Assuntos Jurídicos da Casa Civil, trouxe o veto pelo seguinte motivo:

Saliente-se que a mera inobservância de dispositivo legal não é capaz de configurar o ato de improbidade, restando indispensável a comprovação da deslealdade ou da desonestidade para com a administração. O escopo da lei é punir o administrador desonesto, e não o inábil ou o que não possua os meios materiais de cumprir as determinações legais, notadamente as de ordem financeira. O mero erro legal do agente, sem desonestidade ou má-fé,

Saliente-se que a mera inobservância de dispositivo legal não é capaz de configurar o ato de improbidade, restando indispensável a comprovação da deslealdade ou da desonestidade para com a administração. O escopo da lei é punir o administrador desonesto, e não o inábil ou o que não possua os meios materiais de cumprir as determinações legais, notadamente as de ordem financeira. O mero erro legal do agente, sem desonestidade ou má-fé,