LEGISLAÇÃO BRASILEIRA DE RECURSOS HÍDRICOS

Histórico

Até os anos 70, a questão da água era focada nas necessidades do usuário deste recurso, ou então nas políticas específicas de combate às inundações. A administração dos problemas de recursos hídricos, levando-se em conta os limites de uma bacia hidrográfica, não era uma tradição no Brasil (TUCCI, 2001). Como exceção, deve-se destacar a Comissão do Vale do Rio São Francisco, criada no fim dos anos 40, que tratava de uma bacia que envolvia seis estados e mais o Distrito Federal (FERNANDES, 2002).

O meio acadêmico se interessou em discutir os problemas relacionados ao uso da água, a partir do surgimento de conflitos, tentando minimizá-los.Os técnicos do Governo Federal, segundo Tucci (2001) criaram estruturas para a gestão dos recursos hídricos por bacias hidrográficas.

Para Petrella (2002 apud PELLANI, 2005), até bem pouco tempo, a água era considerada uma questão técnica, que competia apenas a químicos, hidrólogos, peritos, engenheiros e pessoal técnico e administrativo encarregado de sistemas para bombeamento, coleta, encanamento, distribuição, purificação e proteção do abastecimento de água.

Para o autor, inúmeras razões alteraram esse panorama, e as legislações de todo o mundo começou a voltar-se para a proteção dos ecossistemas. Nesse diapasão, o Direito Ambiental firmou-se como ramo importante do direito, oferecendo embasamento doutrinário e instrumentos processuais para que os recursos hídricos sejam efetivamente preservados ou reparados.

Há pouco tempo, os profissionais do Direito encaravam o problema da água doce como algo limitado a conflitos de vizinhança ou a aproveitamento para a energia elétrica (FREITAS, 2002 apud PELLANI, 2005).

O Código de Águas de 1934 foi o primeiro instrumento legal a estabelecer parâmetros para o uso de águas. Tinha como finalidade central dar suporte e organizar a indústria hidroelétrica e durante praticamente sessenta anos, a cultura

do uso das águas no Brasil se organizou sob esse foco. As águas subterrâneas são mencionadas de uma forma genérica no código das Águas (MILLON, 2004, p. 47).

Esse modelo de gestão, normativo, centralizador e setorizado, com forte influência no setor elétrico, persistiu no Brasil até a década de 90. Cabe lembrar que até 1995, era o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE – o órgão com atribuições de gerenciamento de recursos hídricos em âmbito federal, situação essa que ilustra a opção histórica de priorização do uso da água como matriz energética, já salientada desde o Código das Águas, de 1934.

Entretanto, já a partir do final da década de 80, e com maior ênfase na década de 90, o país assiste a criação de uma série de novos instrumentos de gestão das águas. Esse fenômeno se dá tanto no nível federal quanto nos estados. O crescente comprometimento na qualidade e quantidade dos recursos hídricos, o aumento na complexidade envolvida no gerenciamento dos múltiplos interesses em torno da água, somados ao processo de democratização da sociedade brasileira, são alguns dos condicionantes históricos que favoreceram tal processo (NOVAES; JACOBI, 2007).

Sensível às múltiplas demandas por recursos hídricos e aos conflitos que poderiam ser gerados ou potencializados em torno da questão da água, a constituinte de 1988 previu a organização do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Além disso, inseriu novos conceitos no texto da Carta Maior, estabelecendo dois domínios para os rios brasileiros: o federal e o estadual.

Durante a década de 90 o gerenciamento integrado dos recursos hídricos no Brasil assistiu o início do processo de profunda transformação institucional, sendo boa parcela destas inovações inspiradas no modelo francês de gestão (VARGAS, 1999 apud NOVAES; JACOBI, 2007)

Em 1997, na esteira dos dispositivos constitucionais, foi sancionada a Lei da Águas. Resultado de uma longa negociação política e social, a lei criou a Política Nacional dos Recursos Hídricos e Instituiu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, previsto na Constituição.

Alinhadas aos princípios da Declaração de Dublin e da Agenda 21, a Lei da Águas adotou a bacia Hidrográfica como unidade físico-territorial de planejamento; explicitou a priorização dos recursos hídricos ao consumo humano e à dessedentação animal e reconheceu a água como bem econômico. Uma das principais inovações introduzidas pelo instrumento legal foi a descentralização da

gestão, que passou a contar com a participação de atores governamentais e não- governamentais (ANA, 2006)

As normas jurídicas refletem as vivências sociais, políticas, econômicas e culturais de uma sociedade. Assim, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, a sociedade incluiu na Legislação princípios relevantes na conservação e uso dos recursos naturais. A partir desse momento, a Legislação Ambiental avançou, criando Leis que protegem o meio ambiente. Os recursos hídricos foram contemplados com leis próprias que se propõem a serem preservacionistas e participativas. A legislação Ambiental, tanto Federal como Estadual e Municipal é muito rica devendo ser bem difundida e utilizada (MILLON, 2004).

Na Constituição Federal do Brasil, no que se refere aos recursos hídricos Millon (2004) destaca os artigos relacionados abaixo:

Art. 20 – São bens da União:

III – Os lagos, rios e quaisquer correntes de águas, águas superficiais ou subterrâneas, inclusive os aqüíferos em terrenos de seu domínio ou que banhem mais de um estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.

IX – os recursos minerais inclusive os de subsolo. Art. 21 - Compete à União:

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre:

IV – águas, energias, informáticas, telecomunicações e radiodifusão. Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.

Art.26 - Incluem-se entre os bens do Estado:

I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, circunscritas ao seu território, ressalvadas, nesse caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União.

Com a Constituição de 1988, os estados e municípios conquistaram mais poder na gestão dos recursos hídricos e segundo Tucci (2001), a iniciativa de se criarem estruturas para a gestão por bacia hidrográficas surgiu de técnicos do Governo Federal. A lei 9433/97 regulamentou o artigo 21 da Constituição Brasileira e complementou o Código das águas.

A Política Nacional de Recursos Hídricos, tal como definida na Lei 9.433/97, tem como objetivo principal assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, ao mesmo tempo em que busca a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos e o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e integrada dos recursos hídricos.

Para atingir esses objetivos, a citada legislação estabeleceu uma série de princípios que norteiam a política global de gestão das águas, instrumentos técnicos essenciais à gestão integrada dos recursos hídricos e um arranjo institucional baseada em novos tipos de organização para a gestão compartilhada do uso da água (PEREIRA, 2003).

“O caráter híbrido da legislação sobre as águas no Brasil (privado e público), antes do advento da Constituição Federal de 1988 e da Lei 9.433/97, pode ser encontrada na classificação das águas previstas no Código de águas.” (FARIAS, 2005, p. 396).

Não existem, pois, mais águas particulares no País. Mesmo as nascentes que se encontram nos limites de uma propriedade privada, definidas, então pelo Código de Águas como privadas, como os rios que servem de limites entre duas propriedades, definidas, então pelo código de Águas como comuns (condomínio privado), todas, atualmente, são águas públicas.

Continua o mesmo, pelo disposto na Constituição Federal sobre o tema, as águas passaram a ser consideradas bens dos Estados e da União, pela sua titularidade pública, são tratadas como bens públicos, nos expressos termos do previsto no art. 26, inciso I (águas estaduais) e do art. 20, inciso III (águas Federais) da Constituição Federal.

Dispõe-se de leis estaduais sobre gerenciamento de recursos hídricos, com fundamentos semelhantes à legislação nacional, em 17 Estados (Alagoas, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Sergipe) e no Distrito Federal

(TUCCI, ESPANHOL e CORDEIRO NETO, 2001 apud FARIAS, 2005, p. 39).

A nova Legislação hídrica brasileira busca, por um lado, dar uma solução “privada” para escassez pelo estabelecimento de uma hidroeconomia, só que não de acordo com a utilização absoluta das regras de mercado (FARIAS, 2005).

Continua o autor, esta solução de esfera privada concentra-se na faculdade de uso da água, pois o domínio pleno, como já foi visto, é público.

Segundo Cappelli (2005 apud VIEGAS 2005), a Lei Nacional de Recursos Hídricos, ao introduzir a gestão por bacia hidrográfica, alcançando aos Comitês de Bacia esfera de decisão inédita é um grande desafio ao próprio modelo de gestão, até hoje associado ao ente político da federação a quem cabe o licenciamento ambiental. A Nova Lei reforça a reflexão sobre a necessidade de ver associações entre os ecossistemas e o sinergismo entre fatores degradantes, impondo uma visão ambiental que leve em conta a qualidade ambiental, a possibilidade de absorção das cargas poluidoras e, não somente, os padrões de emissão.

A legislação brasileira é uma das mais avançadas do mundo, não obstante necessite de aplicação mais efetiva, a fim de que seja viabilizado o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, assegurando-se dignidade aos seres vivos que habitam a Terra, “Planeta Água” (VIEGAS, 2005). Eis alguns exemplos da legislação de recursos hídricos do Brasil:

• Decreto número 2.612, de 03/06/98 – Regulamenta o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) como órgão consultivo e deliberativo, integrante da estrutura do Ministério do Meio Ambiente, tem importante papel na gestão dos recursos hídricos. Cabe ao CNRH organizar o planejamento destes recursos nos diferentes níveis governamentais e de usuários.

Arbitrar conflitos, deliberar sobre projetos de aproveitamento de recursos hídricos, analisar propostas de alteração da legislação pertinente aos recursos hídricos, são outras das funções desempenhadas por este Conselho (MILLON, 2004, p.43).

• Lei número 9.984, de 17/07/2000 – Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas – ANA.

ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A ANA atua no gerenciamento integrado e participativo dos recursos hídricos, adotando a bacia hidrográfica como unidade básica de planejamento e ação. Tem também a função de apoiar, capacitar e gerar informações técnicas que auxiliem os Comitês de Bacia Hidrográfica (MILLON, 2004 p. 43).

• Resolução CNRH número 09/00 – Institui a Câmara Técnica Permanente de Águas subterrâneas. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos tem discutido propostas de normatizar o uso das águas subterrâneas através do controle na perfuração de poços. Também tem debatido formas de incluir as águas subterrâneas nos Planos de Bacia Hidrográfica e de que forma se regulamentará a outorga de direito de uso do recurso.

• Resolução CNRH número 15/01 – Estabelece diretrizes gerais para a gestão de águas subterrâneas.

Esta Resolução diz que na formulação de diretrizes para a implementação da política Nacional de recursos hídricos, deverá ser considerada a interdependência das águas superficiais, subterrâneas e meteóricas. Diz ainda que as águas subterrâneas devem ser incluídas nos Planos de Recursos Hídricos (MILLON, 2004 p.44)

• Resolução CNRH número 22/02 – Estabelece diretrizes para inserção das águas subterrâneas nos planos de recursos Hídricos.

Segundo esta Resolução, os Planos de recursos hídricos devem considerar os usos múltiplos das águas subterrâneas. Os Planos devem promover a caracterização dos aqüíferos. Informações hidrogeológicas devem constar dos Planos de Recursos Hídricos (MILLON, 2004, p. 44).

• Portaria número 378 de 29/08/02 do DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral – Cria o Comitê Permanente de Estudos do Aqüífero Guarani.

O objetivo desta Portaria é integrar conhecimentos e preservar o Aqüífero Guarani (MILLON, 2004, p. 45).