Legitimidade

A expressão “legitimidade” vem do latim Legitimare, que significa fazer cumprir as leis. A legitimidade trata da autenticidade e justificação da vontade geral para o bem da sociedade por meio dos ordenamentos jurídicos. Isso porque desde os primórdios, a legitimidade era abordada por meio da natureza dos contratos sociais entre a população e o governo. A ideia era de que um governo seria considerado legítimo quando a população que o escolheu se submetesse às suas regras, mesmo que alguns cidadãos individualmente pudessem rejeitar alguns aspectos das regras, como algumas leis específicas (CLAASEN; ROLOFF, 2012, p. 379-398).

Ainda sob essa perspectiva conceitual, reporta-se ao que afirma Habermas (1997). Ele entende que a legitimidade existe por meio da aceitação, a qual ocorre por meio do discurso e afirma que um direito é legítimo quando “[...] conseguiu a aceitação racional por

parte de todos os membros, numa formação discursiva da opinião e da vontade” (HABERMAS, 1997, p. 172).

Buscando esclarecer mais o referido conceito, vê-se o que apresenta o Dicionário de Ciências Sociais quanto à definição do termo: “[...] condição real, válida e aceita, de governantes, instituições, movimentos políticos e sistemas de domínio, decorrente da conformidade de tais governantes, instituições, movimentos e sistemas de autoridade com alguma lei, princípio ou fonte de autorização” (BIERSTEDT, 1986, p. 674).

Portanto, ela se evidencia no ato de atender às normas seja de qual natureza for. E, ao se praticar tal ato, conforme também os princípios legais estabelecidos que o conduzem juridicamente, está-se, simultaneamente, evidenciando a legitimidade tanto do conteúdo legal quanto do próprio fazer do ato, cumprindo-se, assim, a legalidade, um dos princípios da Administração Pública.

Desse modo, numa relação do citado conceito jurídico com o comprovado pelo estudo na forma de pesquisa documental e de survey, há de se pontuar dois aspectos. Primeiro, o Estatuto da UFRN não menciona de forma explícita os cursos Técnicos de Nível Médio como oferta de ensino da instituição em seu Art.40: “O ensino na Universidade Federal do Rio Grande do Norte é ministrado em Cursos de Graduação, Pós-Graduação, extensão, sequenciais por campo do saber, além de outros instituídos em lei” (UFRN, 2011).

Segundo, dos quatro Regimentos Internos das Unidades Acadêmicas Especializadas que desenvolvem cursos Técnicos de Nível Médio, apenas dois mencionam a oferta de Ensino Técnico de Nível Médio, que é o caso do Regimento Interno da EAJ e ESUFRN. Um avança um pouco no sentido de expor algumas normas que se referem à organização didática e disciplinar dos cursos Técnicos de Nível Médio, mas sem citar as legislações da educação profissional, se trata do Regimento Interno da EMUFRN, e um sequer faz menção à mencionada oferta, no caso o Regimento do IMD.

Portanto, a UFRN não dispõe de documento institucional normativo que regule os procedimentos acadêmicos e administrativos inerentes aos Cursos Técnicos de Nível Médio desenvolvidos pelas Unidades Acadêmicas Especializadas nem tão pouco essas possuem documento dessa natureza, havendo apenas os Projetos Pedagógicos de Cursos para orientar tais processos, ainda sim de modo diferenciado entre elas.

Com isso, fica claro que, em relação à base documental existente na UFRN, não há documento regulatório adequado cujo teor revele a conformidade às leis que dizem respeito a essa modalidade de ensino da educação básica, ou melhor, a apropriação do arcabouço legal da Educação Profissional Técnica de Nível Médio para nortear a exequibilidade dos Cursos

Técnicos de Nível Médio pelas UAES de forma equânime. Isso nos possibilita conjecturar que, por não haver tal documento na UFRN, bem como, por pouco existir nos documentos elaborados pelas UAEs a presença desse portfólio legal específico, a legitimidade dos processos acadêmicos e administrativos concernentes a essa oferta formativa na instituição está fragilizada.

Corroborando com essa inferência, consideram-se as respostas do questionário aplicado aos coordenadores de cursos Técnicos de Nível Médio, que, como se vê, revelam ser o “Regulamento de Cursos Regulares da Graduação” o documento principal para tratamento das questões acadêmicas e administrativas dos Cursos Técnicos de Nível Médio.

Fazendo-se agora uma ponte com o basilar princípio do Diretito Administrativo, a Segurança Jurídica.

4.3.3.2 Segurança jurídica

A Segurança Jurídica é um dos princípios do Direito Administrativo, contido na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), e no caput do Art. 2º há uma aproximação entre Ética e Direito, pois está intimamente relacionada à lealdade e boa-fé na esfera administrativa, bem como torna-se limitador da autotulela administrativa (BRASIL, 1999). Dessa forma, sendo esse princípio garantidor do Estado Democrático de Direito, ocupa lugar de destaque no ordenamento jurídico estatal.

No exercício da administração pública, tal princípio conduz a gestão pública a buscar alternativas para que os seus atos e processos sejam providenciados por meio de decisões específicas, consistentes, possibilitando segurança e boa-fé. Afinal, como expõe Moreira Neto (2006, p. 285):

O Estado é instrumento da sociedade e sua existência só tem sentido se estiver a serviço de todos e de cada um. Por isso, justifica-se a confiança que legitimamente os membros da sociedade nele depositam, não se admitindo que os agentes públicos possam desempenhar suas funções traindo essa confiança.

O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a consequente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será possível de contestação pela própria administração pública (DI PIETRO, 2002, p. 85).

Ainda a esse respeito, como pontua Barroso (2002, p.49), a segurança encerra valores e bens jurídicos que não se esgotam na mera preservação da integridade física do Estado e das pessoas, uma vez que açambarca em seu conteúdo conceitos fundamentais para a vida civilizada, como a continuidade das normas jurídicas, a estabilidade das situações constituídas e a certeza jurídica que se estabelece sobre situações anteriormente controvertidas.

Diante dessa compreensão quanto ao significado, à importância desse princípio do Direito Administrativo, o que lhe está atrelado e, sobretudo, a sua relação com o teor desse estudo, é perceptível a fragilidade legal no tratamento das questões acadêmicas e administrativas referente aos cursos da Educação Profissional Técnica de Nível Médio, gerando-se uma insegurança jurídica institucional. Mesmo que a instituição, em seus documentos basilares e direcionadores (Estatuto e Regimento Geral da UFRN), não explicite o reconhecimento dessa oferta formativa, como anteriormente descrito no estudo, há de prover documento regulatório específico à execução dos Cursos Técnicos de Nível Médio, propiciando, desse modo, a segurança jurídica às Unidades Acadêmicas Especializadas para a elaboração, aplicabilidade e assim, reconhecimento de seus documentos internos (Regimento Interno, Projeto Político-Pedagógico - PPP, Projeto Pedagógico de Curso - PPC), consequentemente, legitimando seus processos acadêmicos e administrativos.

Além disso, também foi observado pelo questionário aplicado junto aos coordenadores quando investigado se eles teriam conhecimento de ter seus documentos internos elaborados reconhecidos e citados no Regimento Geral da UFRN, que 70% (n=04) deles afirmaram não ter seus documentos internos reconhecidos e citados e 30% (n=03) declararam terem conhecimento que sim, conforme apresentam a tabela 15 e o gráfico 15.

Tabela 15 – Número de coordenadores que possui conhecimento ou não que seus documentos internos, elaborados pela sua Unidade Acadêmica Especializada para a execução dos cursos

Educação Profissional Técnica de Nível Médio, são reconhecidos e citados no Regimento Geral da UFRN.

Documentos internos elaborados pela sua Unidade Acadêmica Especializada para a execução acadêmico- administrativa dos cursos de Educação Profissional Técnica de Nível Médio são reconhecidos e citados no Regimento Geral da UFRN

Respondentes %

Sim 03 30,00

Não 07 70,00

Total 10 100,00

Fonte: Pesquisa realizada sobre os cursos Técnicos de Nível Médio da UFRN, 2019.

Gráfico 15 – Percentual de coordenadores que possui conhecimento ou não que seus documentos internos, elaborados pela sua Unidade Acadêmica Especializada para a execução

dos cursos de Educação Profissional Técnica do Nível Médio, são reconhecidos e citados no Regimento Geral da UFRN.

Fonte: Elaborada pela autora (2019)34_.

Nesse contexto e óptica, a segurança jurídica reside em amparo institucional às UAEs, resguardada pelos princípios da Administração Pública e pela égide da autonomia universitária, deliberada constitucionalmente, por intermédio de documento regulatório para se reconhecer e aplicar as leis que atendem às necessidades da vida acadêmica concernente aos Cursos Técnicos de Nível Médio, dotando os atos e decisões públicas confiáveis. Dessa forma, acrescente-se em arremate, que, com a instituição de um regulamento para os cursos da Educação Profissional Técnica de Nível Médio no âmbito da UFRN, cumpre-se o que estabelece o caput do Art. 30 e seu parágrafo único do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, com redação dada pela Lei nº 12.376, de 30 de dezembro de 2010 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro).

Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018).

Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão (BRASIL, 2010).

Na continuidade dos possíveis nexos entre o confirmado na pesquisa e o que dispõe a literatura sobre os princípios da Administração Pública, discursa-se sobre o princípio da Legalidade, Moralidade, Eficiência e Publicidade. Mas, antes, cabe pontuar o que se compreende por princípios. Segundo Ávila (2015, p.96), princípios são:

normas imediatamente finalísticas, primariamente prospectivas e com pretensão de complementariedade e de parcialidade para cuja aplicação se demanda uma avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua promoção

4.3.3.3 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade é a expressão maior do Estado Democrático de Direito e, consequentemente, da Administração Pública. Está apresentado no artigo 5°, inciso II, da Constituição Federativa da República do Brasil de 1988, quando diz que: “II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (BRASIL, 1988). E, no âmbito da Administração Pública, explicitasse no caput do Art. 37 da referida Constituição, com redação dada pela Emenda Constitucional (EC) nº 19, de 1998: “Art. 37. A

administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]” (BRASIL, 1998).

Esse princípio diz respeito fundamentalmente “ao acatamento a uma estrutura normativa posta, vigente e positiva” (WOLKMER, 1994, p. 2). Ainda, conforme define De La Torre (1986, p.673) a legalidade constitui-se

como a esfera normativa contida em expressões ou signos expressivos dos deveres e direitos dos sujeitos da atividade social, subjetivamente como fidelidade dos sujeitos sociais ao cumprimento de suas atividades dentro da ordem estabelecida necessariamente ao grupo humano a que pertencem.

Para Bonavides (1978. p.114), a legalidade relaciona-se

ao procedimento da autoridade em consonância estrita com o Direito estabelecido [...] movendo-se em consonância com os preceitos jurídicos vigentes ou respeitados rigorosamente a hierarquia que vão dos regulamentos, decretos e leis ordinárias até lei máxima que é a Constituição. O poder legal representa por consequência o poder em harmonia com os jurídicos que servem de esteio a ordem estatal.

Compreende-se, assim, que a legalidade tanto constitucionalmente quanto, por consequência, na instância da Administração Pública, traduz a realização das ações em consonância com os princípios legais.

Desse modo, fazendo uma ligação com o exame em pauta, que atesta a ausência de documento regulatório que determine as diretrizes e normas acadêmicas, administrativas e procedimentais para a oferta e execução dos Cursos Técnicos de Nível Médio, pode-se afirmar que, quanto à legalidade dessa oferta formativa, a UFRN deve reconhecê-la, não tratando mais as questões acadêmico-administrativas dos Cursos Técnicos de Nível Médio à luz do Regulamento dos Cursos Regulares de Graduação. Inclusive, de acordo com o posto anteriormente, 90% dos coordenadores de Cursos Técnicos de Nível Médio concordam que a oferta e o desenvolvimento de Cursos Técnicos de Nível Médio sejam norteados por um documento apropriado.

Ademais, no âmbito da autonomia universitária; mediante o que estabelece o artigo 207 da Constituição Federativa da República do Brasil de 1988, a UFRN emana norma garantidora de direito, não necessitando de nenhum outro elemento futuro para concretizar seus efeitos. Assim, pode e deve instituir tal documento regulatório publicando Resolução pelo Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão (CONSEPE), para fazer cumprir o princípio da

legalidade nesse contexto. Para tanto, tem ainda como respaldo legal de tal ato o que dispõe o art. 29 do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de1942 (lei de introdução às normas do Direito):

Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão. (BRASIL, 2018a).

Portanto, ao se apropriar da legislação da Educação Profissional Técnica de Nível Médio, por meio de um Regulamento para a oferta e desenvolvimento dos Cursos Técnicos de Nível Médio, a UFRN legitima os processos acadêmicos e administrativos da oferta na instituição e propicia a segurança jurídica necessária às UAEs para realizá-los. Essa compreensão fica mais clara ilustrada na figura 2.

Figura 2 - Relações acadêmicas e administrativas regidas por Regulamento de Curso de Graduação, Pós-Graduação e Técnico de Nível Médio

Discursemos agora sobre o do princípio da Moralidade na conjuntura desse estudo.

4.3.3.4 Princípio da moralidade

Antes de adentrar nesse princípio no âmbito do estudo, é salutar tratar do conceito de ética e moral e a inter-relação que estabelecem, até porque são intrínsecos à moralidade.

A palavra ética vem do grego Ethikós, que significa “modo de ser” (JAPIASÚ; MARCONDES, 1996, p. 271). Trata o comportamento humano pelo seu valor moral, a natureza do bem e do justo. É também chamada de filosofia moral por refletir sobre os valores inerentes à conduta humana em sociedade.

Para Aurélio Ferreira (2005, p.383), a ética pode ser definida como “o estudo dos juízos de apreciação referentes à conduta humana, do ponto de vista do bem e do mal” ou “um conjunto de normas e princípios que norteiam a boa conduta do ser humano”.

Com relação ao vocábulo Moral, esse tem sua raiz no latim mores, termo que se refere aos costumes. Compreende o conjunto de comportamentos que são aceitos, esperados e incentivados pelos indivíduos de uma sociedade, advindos das crenças, normas e dos valores que os determinam e que definem o que está certo e errado no âmbito do convívio social (JAPIASÚ; MARCONDES, 1996).

Face ao exposto, enquanto é atribuída à moral dizer o que deve ser feito em determinada situação na interação do homem com o ambiente e a sociedade, cabe à ética refletir sobre o comportamento moral e a conduta de cada indivíduo em seu meio. E essa inter-relação está definida na Constituição Federativa da República do Brasil de 1988 e em seus desdobramentos jurídicos relativos à convivência social por meio do princípio da Moralidade, que compõe o “núcleo básico regulatório da Administração Pública.” (VASCONCELOS, 2000, p. 208). Junto aos outros princípios (Legalidade, Eficiência e Publicidade), estabelece-se “a base normativa fundamental do regime jurídico administrativo” (BERTONCINI, 2003, p. 87).

Portanto, definindo melhor o princípio da Moralidade, trata-se de “[...] uma norma jurídica positivada ao nível constitucional e assim deve ser comprometida como integrante do sistema constitucional brasileiro, no qual as normas explicam-se umas as outras e assim celebram a harmonia e unidade da constituição” (MOREIRA, 2008, p.101).

Esse princípio deve ser plenamente exercido pelo agente do Estado, segundo a Lei nº 8.027, de 12 de abril de 1990, fazendo cumprir integralmente o teor do art. 2º, que diz respeito aos deveres dos servidores públicos e civis, os quais são:

I - exercer com zelo e dedicação as atribuições legais e regulamentares inerentes ao cargo ou função;

II - ser leal às instituições a que servir;

III - observar as normas legais e regulamentares;

IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; V - atender com presteza:

a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas pelo sigilo;

b) à expedição de certidões requeridas para a defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;

VI - zelar pela economia do material e pela conservação do patrimônio público;

VII - guardar sigilo sobre assuntos da repartição, desde que envolvam questões relativas à segurança pública e da sociedade;

VIII - manter conduta compatível com a moralidade pública; IX - ser assíduo e pontual ao serviço;

X - tratar com urbanidade os demais servidores públicos e o público em geral;

XI - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XI deste artigo será obrigatoriamente apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representado ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (BRASIL, 1990).

Prosseguindo numa perspectiva reflexiva sobre o que traduz esse princípio, o qual alia a ética à moral, e o que foi evidenciado por esse exame, pode-se depreender que, do ponto de vista do sobredito item III do art. 2º da lei supracitada, a instituição precisa melhorar seus processos acadêmicos e administrativos para estar em conformidade com a legalidade referente à Educação Profissional. Para tanto, necessita de regulamento adequado que, consequentemente, atenda o item VIII da lei em comento, ou seja, mantenha conduta de acordo com a moralidade pública (BRASIL, 1990). Clarificando mais a respeito, quando as situações de ordem acadêmica apresentadas por estudantes e professores, como, por exemplo, das formas de ingresso, do aproveitamento de estudos, da antecipação de conclusão de curso, do trancamento de curso, dos requisitos para diplomação, entre outras são tratadas à luz do “Regulamento de Cursos Regulares de Graduação”, não se está considerando as particularidades legais da modalidade de educação em questão nem tão pouco as características e necessidades do público ao qual essas se destinam. Dessa forma, o tratamento aos casos não sendo adequado, ou melhor, compatível ao princípio da Legalidade, logo, influencia no atendimento ao princípio da Moralidade.

Nessa linha de raciocínio, aborda-se nesse instante como o princípio da Eficiência se relaciona com o postulado por esta pesquisa.

4.3.3.5 Princípio da eficiência

O princípio da Eficiência na Administração Pública foi introduzido pela Constituição Federativa da República do Brasil de 1988, através da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1988, em virtude do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, implementado no governo de Fernando Henrique Cardoso, que propunha um novo modelo gerencial de administração pública no Brasil. Com sua adoção, inúmeras inovações surgiram, tais como: a reserva percentual de cargos em comissão para servidores de carreira, teto para subsídios dos servidores, incentivo ao controle social sobre a administração pública, critérios diferenciados de remuneração, admissão e demissão de servidores, contrato para os órgãos públicos, incentivos à economia com despesas correntes, flexibilização da estabilidade do servidor público, com a insuficiência de desempenho podendo ser punido até com perda de cargo, entre outras.

Do ponto de vista conceitual, sob o prisma da hodierna Ciência Administrativa, a eficiência traz à tona um outro conceito, qual seja, o da Eficácia. Adentrando-se a esses conceitos, é imprescindível reporta-se à Idalberto Chiavenatto (1994), que defende que toda organização deve ser analisada sob o escopo da eficácia e da eficiência.

eficácia é uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto eficiência é uma medida normativa da utilização dos recursos nesse processo. [...] A eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possível [...] (CHIAVENATO, 1994, p. 70).

Diante desse entendimento, a eficiência foca nos meios/métodos para se atingir os fins. Seria a parte logística da organização enquanto a eficácia mira nos fins, nos resultados