Lei ordinária e lei complementar

Segundo o disposto no art. 59, da Constituição, o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. No parágrafo único desse artigo, dispôs o constituinte que “Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis”. As leis complementares exigem o voto da maioria absoluta do Senado Federal e da Câmara dos Deputados (Constituição, art. 69).

Em matéria de tributos, estabelece a Constituição caber à lei complementar dispor sobre conflitos de competência, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados pela Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; e adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

O poder de disciplina de normas gerais tributárias pela União não pode ser fator de controle dos estados membros. Devemos lembrar que a omissão da União na edição dessa espécie de normas pode significar, no limite, inviabilização do estado membro em relação ao exercício da sua competência constitucional em matéria tributária. Como disse Souto Maior Borges, reclamando da demora na edição da lei complementar de normas gerais do ICMS após a Constituição de 1988, “se assim o fora, a União deteria o controle político do Estado- membro (o oposto da isonomia e da autonomia), com a só abstenção do dever de legislar”, ou seja, importaria em suspensão da competência tributariam, agredindo os princípios da isonomia e da autonomia neste âmbito.497

Quando o legislador constituinte quis exigir a formalidade da lei complementar o fez expressamente como, v.g., no inciso VII do mencionado art. 153, no que toca ao imposto sobre grandes fortunas, derrogado recentemente por emenda constitucional. A referência, por exemplo, a condições e limites estabelecidos em lei, constante do § 1.º, do art. 153, da nossa Carta Política, não atrai a necessidade de lei complementar. Não ignoramos, todavia, que em determinadas e excepcionais circunstâncias a doutrina tem pugnado pela necessidade de lei

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BORGES, José Souto Maior. O Convênio Interestadual sobre ICMS: suas implicações com a Autonomia Estadual e a Lei Complementar. Anuário do Mestrado em Direito. Recife: UFPE, n.º 6, jan./dez., 1993, p. 245-254.

complementar mesmo quando referida isoladamente a exigência de “lei”, em especial nos casos de limitações constitucionais ao poder de tributar.498

É o que ocorre, por exemplo, com o disposto no art. 3.º, § 1.º, da Lei n.º 3.244, de 14 de agosto de 1957, modificada pelos Decretos-Leis n.º 63 de 21 de novembro de 1966, e 2.162, de 19 de setembro de 1984, e pela Lei n.º 8.085, de 23 de outubro de 1990. Essa Lei dispõe justamente sobre a fixação dos limites exigidos constitucionalmente, importando o máximo para a variação da alíquota do imposto de importação, hoje no percentual de 60% (sessenta por cento), legislação que tendo sido editada anteriormente à Constituição de 1988 pode ser tida por recepcionada como lei complementar, em conformidade com o que vem admitindo nesses casos a jurisprudência.

Tratando da matéria, Baleeiro explica que tendo o imposto de importação mais forte característica de instrumento de regulação do comércio externo e de política cambial do que de meio de arrecadação de receitas, a Constituição outorga ao Poder Executivo, nos limites e condições da lei, a graduação de alíquotas, do mínimo ao máximo da tarifa flexível, sem quebra de princípio da legalidade do tributo. É que “cabe ao Congresso Nacional fixar aqueles tetos mínimo e máximo”.499 O próprio Supremo Tribunal Federal, aliás, já sumulara esse entendimento no sentido de que “Não contrariam a Constituição os arts. 3.º, 22 e 27 da Lei n.º 3.244, de 14 de agosto de 1957, que definem as atribuições do Conselho de Política Aduaneira, quanto à tarifa flexível” (Súmula n.º 404).

Prevê ainda a Constituição a possibilidade de instituição de empréstimos compulsórios mediante lei complementar nas situações previstas pelo art. 148, da Carta, a fim de atender-se a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou de sua iminência, bem assim no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante

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CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 5.ª ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 402.

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BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 10ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994, atualizada por Flávio Bauer Novelli, p. 133/134.

interesse nacional, observada a anterioridade do art. 150, inciso III, letra “b”, da Constituição. Prevê ainda a Constituição a instituição, mediante lei complementar, de impostos não discriminados como de sua competência, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição. O mesmo se diga em relação às contribuições sociais, conforme disposto no art. 195, § 4.º.

Refere mais a Constituição à necessidade de lei complementar em várias passagens, em especial naquelas onde não houve acordo durante a Assembléia Nacional Constituinte para votação. Permanecem, assim, exemplos como o do Imposto sobre Grandes Fortunas, que somente poderá ser instituído mediante lei complementar, sem causa aparente para a restrição. Nesses casos, não se pode deixar de enfatizar a impossibilidade da utilização de medida provisória, uma vez que o constituinte estabeleceu expressamente a reserva hierárquica superior da lei complementar em relação à lei ordinária, de processo legislativo menos complexo do que o daquelas, que exige, para a sua aprovação, a maioria absoluta dos membros de ambas as Casas do Congresso. Ademais, o art. 62 prevê a conversão da medida provisória em lei, e não em lei complementar. 500

Para citar ainda o grande Souto Maior Borges, em matéria tributária, mais do que em qualquer outra, “a autonomia estadual implica a variedade na unidade”. A lei complementar implica disciplina uniforme relativamente a essa matéria pela via das normas gerais, contra a autonomia periférica, que desuniformiza, pela via da legislação estadual, atenta às peculiaridades e diversidades locais e regionais.

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HAIDAR, Fátima Pacheco. As Medidas Provisórias no Direito Tributário. Revista Consultor Jurídico.

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