CAPÍTULO 3 LIÇÕES INTERNACIONAIS E A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA.
3.5 Limitações e potencialidades do instrumento no Brasil
Avaliando a compensação ambiental no Brasil, enquanto mecanismo de off
set32, McKenney e Kiesecker (2010) apontam que devido às características de sua
constituição, seria impossível mensurar adequadamente seus efeitos em termos de ganhos ambientais de sua aplicação vis a vis os impactos causados pelos empreendimentos. Em termos de no net loss e net gain, a ideia defendida é que medidas de impacto auxiliem no planejamento e construção de projetos de forma a garantir que se avance com ações para evitar, reduzir, mitigar, restaurar e compensar até um ponto em que se tenha ganhos efetivos de conservação.
Em uma comparação da compensação ambiental instituída pelo SNUC e a
concepção proposta33 por Rajvanshi (2008), é possível inferir três limitações daquele
instrumento:
32 Substituição.
a) Ao promover a compensação ambiental pecuniária a ser aplicada em unidades de conservação usualmente externas à área diretamente afetada pelas intervenções, é contemplada apenas uma forma de iniciativa, do tipo
off site e out of kind;
b) Ainda que seja legalmente admissível a atribuição de um grau de impacto equivalente a zero percentual do valor do empreendimento e seu cálculo inclua os prognósticos dos EIA/RIMAS, alguns de seus fatores tornam isto improvável. Por exemplo, no cálculo do índice de biodiversidade, um dos componentes do grau de impacto, atribui-se pontuação máxima à presença de espécies ameaçadas de extinção – o que virtualmente sempre ocorrerá, haja vista que a absoluta maioria das espécies de felídeos – que compõem
topo de cadeia trófica em ecossistemas brasileiros – consta da Lista
Nacional de Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção;
c) Uma vez que desconsidera as demais medidas mitigadoras associadas ao empreendimento, mas se calcula a demanda de compensação ex ante as mesmas e com base apenas nos impactos, a compensação ambiental instituída pelo SNUC, segundo o autor, desfavorece a integração e racionalização de custos para um conjunto consistente de medidas mitigadoras e compensatórias de impactos negativos e potencializadoras de impactos positivos, como seria adequado à meta de no net loss buscada na concepção.
Não obstante, Oliveira, Pinheiro e Barros (2015) destacam que a constante alteração sofrida pela política desde a sua criação, incluindo a publicação de variados normativos e a dificuldade de conciliação de interesses dos diferentes atores envolvidos em seu sistema, em muitos casos impede que o instrumento atinja os objetivos propostos.
Por ser um instrumento destinado a compatibilizar o desenvolvimento econômico à preservação ambiental, tem suscitado acirrados conflitos de interesses econômicos, sociais, políticos e jurídicos. Os debates concentram-se, sobretudo, na legitimidade do instrumento face a permanente insegurança jurídica acerca da natureza dos recursos, e também na ausência de critérios seguros para sua valoração, destinação e consequente aplicação (BECHARA, 2009).
Neste contexto, Arcadis Logos e LL Consultoria (2015) destacam que ainda não existem no Brasil formas de avaliação ou indicadores dos padrões de sucesso na gestão/aplicação dos recursos gerados pela compensação ambiental.
No que tange à aplicabilidade dos bancos de compensação Arcadis Logos e LL Consultoria (2015) opinam que estes podem facilitar o direcionamento de recursos para áreas protegidas e com demandas mais urgentes, ou às áreas classificadas como prioritárias para a proteção da biodiversidade. Desta forma, a área definida para receber a compensação pode atender interesses de diferentes instituições, desde que sejam comprovados os custos decorrentes e, assim, estimular a recuperação destas.
Conforme os autores, compensações por perda de biodiversidade podem ser feitas por meio de uso de áreas reservadas para tal finalidade em um banco de compensação, em que o empreendedor consulta uma carteira de áreas disponíveis e escolhe uma que atenda aos critérios estabelecidos para compensar os impactos do seu projeto. Para Rajvanshi (2008), tal mecanismo poderia ser similar ao de compensação de RL no Brasil, pelo qual um proprietário de terras com débito de RL poderá adquirir Cotas de Reserva Ambiental (CRAs) a serem negociadas extra propriedade.
Para agregar às opções brasileiras experiências internacionais bem-sucedidas, seriam necessários novos procedimentos estabelecidos em lei, e também novos arranjos institucionais. As principais mudanças no processo seriam relacionadas à forma de proposição, pelo empreendedor, de compensações (por exemplo, por supressão de vegetação nativa, por intervenção em APP, áreas com cavernas) e sua análise por parte do órgão licenciador e, onde couber, de órgãos intervenientes (ARCADIS LOGOS; LL CONSULTORIA, 2015).
Em uma avaliação crítica da revisão de McKenney (2005) sobre as políticas de compensação nos EUA, União Europeia, Austrália e Brasil, Rajvanshi (2008) sugere alguns mecanismos, que também poderiam ser aplicáveis ao cenário nacional, por exemplo, projetos de construção de Pequenas Centrais Hidroelétricas (PCHs) em uma determinada bacia hidrográfica, os quais poderiam ter suas demandas de compensação sanadas pela compra de créditos por parte dos empreendedores, e esses recursos seriam utilizados em projetos de maior escala.
Outra possível iniciativa inspirada nos bancos de compensação ambiental, alemães e norte-americanos, nos moldes do que já foi previsto pelo Novo Código Florestal para a compensação de RL, segundo o autor, implicaria em o empreendedor comprar créditos de compensação ambiental de proprietários que desejassem criar Reserva Particular do Patrimônio Nacional (RPPN) em áreas de vegetação nativa, implantadas ou a serem recuperadas, em suas áreas rurais. Alternativamente, o próprio empreendedor adquirir terras para este fim. Desta forma, área equivalente à afetada pelo empreendimento poderia ser transformada nesta categoria de UC, tirando do poder público o peso sócio-político de criar novas Unidades de domínio público, gravando perpetuidade à ação de substituição do bem lesado, figurando também como um poderoso incentivo à criação de RPPNs (RAJVANSHI, 2008).
Avaliando as tendências mundiais em compensação ambiental, Faiad (2015) pontua que a compensação ambiental no Brasil não estará de acordo com a praticada em outros países até que haja uma metodologia efetiva de valoração de danos. Em países da União Europeia e outros como Austrália e EUA, são considerados os impactos evitados e mitigados e se obtêm os impactos residuais que de fato determinam o que deve ser compensado, e como.
3.6 A implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação