LIMITE CONSTITUCIONAL

Desde a entrada em vigor da Constituição de 1988 existe a preocupação de estabelecer um teto para a remuneração dos servidores públicos. A redação originária dos art.37, XI e 39 §1°, da Constituição Federal – não empregava a expressão “teto de remuneração” – mas contemplava um sistema que estabelecia limites à remuneração dos agentes públicos para os três níveis de poderes – União, Estado e Distrito Federal – salvo no âmbito municipal, em que o teto era representado pela remuneração do Prefeito. A lei fixaria o limite máximo e a relação entre a maior e menor remuneração conforme se depreende do dispositivo descrito abaixo:

Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:

(...)

XI - a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito;

O texto constitucional indica que há dois tipos de limites máximos de remuneração: “um limite que foi delegado à lei ordinária estabelecer e um limite imposto desde logo à lei pelo estatuto constitucional”.86

A lei, portanto, poderia fixar um “limite máximo” de remuneração igual ou inferior à remuneração dos paradigmas apontados na Constituição. Se a lei ordinária

86 _{MODESTO, Paulo. Teto Constitucional de Remuneração dos Agentes Públicos: uma crônica de}

mutações e emendas constitucionais. Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Curitiba: Juruá v. 6, jul. 2001, p.29-57.

fixava um limite máximo abaixo do valor pago aos paradigmas dizia-se que a lei havia fixado um redutor ou subteto.

Ressalta-se que o constituinte originário, buscou fortalecer a rigidez do texto constitucional com o art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), in verbis:

Art. 17. Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.

Essa regra vedou expressamente, a invocação do direito adquirido ou a percepção de estipêndios “a qualquer título” acima do limite remuneratório, determinando a dedução imediata de vencimentos e proventos excedentes que estejam em desacordo com a Constituição.

Apenas o Poder Executivo fixou um redutor para os vencimentos dos servidores através da Lei 8.852/94 com aplicação do redutor de 10% (dez por cento) e posteriormente foi ampliado a 20 % (vinte por cento).

Observando as limitações presentes no texto constitucional original é possível identificar seis modalidades de limites remuneratórios87:

1. Limite geral para os servidores públicos de cada unidade autônoma da federação (art.37, IX);

2. Limite complementar para cada cargo especifico, dentro de cada unidade federativa, tendo como referencia os vencimentos dos cargos do Poder Executivo;

3. Para os Deputados Estaduais, um limite equivalente a 75% (setenta e cinco) da remuneração dos Deputados Federais (art.27, §2°);

4. Para os Vereadores, um limite equivalente a 75% (setenta e cinco) da remuneração dos Deputados Estaduais (art.29, VI);

5. Para os Vereadores, um limite específico vinculado a 75% (setenta e cinco por cento) da receita dos Municípios (art.29, VII) e

6. Para a magistratura, além da barreira estadual, um limite específico tendo como máximo os vencimentos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 93, V).

Em 1989 a Associação dos Magistrados brasileiros propôs a ADI n°14/DF em face do art2°, da Lei n°7.721, de 06 de janeiro de 1989, que de indicava:

Art. 2° Omissis (...)

§ 2° A remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, considerado o básico, a verba de representação e vantagens pessoais (adicionais por tempo de serviço), não poderá ultrapassar o limite previsto no art. 37, inciso XII, da Constituição Federal.

A associação alegava que o dispositivo não estava em conformidade com o art. 37, inciso XII, da Constituição Federal, pois o referido artigo preconiza a limitação dos vencimentos, levando a crer que estariam excluídas as demais espécies remuneratórias.

Concluiu-se pela inconstitucionalidade da expressão “e vantagens pessoais (adicionais por tempo de serviço)”, observando-se somente o vencimento como limite para a remuneração. O Supremo Tribunal Federal (STF), invocando esse precedente, firmou entendimento de que as vantagens pecuniárias estariam excluídas do limite remuneratório criado pela Constituição de 1988. Ressaltou, ainda que a nova redação do inciso XI do art.37, somente se tornaria aplicável a partir da fixação do subsídio mensal dos Ministros através de lei de conforme art.48, VII88, da Constituição Federal.

Deste modo, “essa regra nunca foi inteiramente aplicada, seja porque a jurisprudência se firmou no sentido de que se excluíam do teto as vantagens pessoais e as inerentes ao cargo, seja porque as leis ordinárias criavam determinadas vantagens

87 _{MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Teto remuneratório: notas sobre a aplicação do teto}

remuneratório instituído pela Emenda Constitucional n°19/98. Revista do Ministério Público do Estado

do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, p.95-109, v.15, jan, 2002.

88_{Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o}

especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

VIII - fixar para cada exercício financeiro a remuneração do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

pecuniárias, expressamente excluindo-as do teto.” 89 Deste modo, o teto foi desmoralizado, passou de direito rígido à flexível.

A Emenda Constitucional n°19/98 veio oferecer uma nova proposta ao limite de remuneração do servidor, buscando corrigir as incongruências da redação original. Essa emenda ficou conhecida como “Reforma Administrativa” e alterou significativamente o tratamento do limite constitucional instituindo um teto único nacional, representado pelo subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

A nova redação dada ao art.37, XI da Constituição Federal pela EC n°19/98:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;

Podemos destacar do texto transposto que os vários tetos de vencimentos ou de remunerações aplicáveis no âmbito de cada Poder foram substituídos pelo subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, que passou a ser o teto de remuneração ou de vencimentos, para o funcionalismo público em geral. Além disso, incluíram-se as vantagens pecuniárias no cálculo do limite remuneratório, nas hipóteses de acumulação, tanto de provento quanto de remuneração, as parcelas serão somadas e consideradas como um todo unitário para fins de abatimento.

Contudo, o Supremo Tribunal Federal, reunido em Sessão Administrativa, realizada em 25/06/98, deliberou, por 7 votos a 4, que: não é auto-aplicável a norma

constante do art. 2990 da Emenda Constitucional nº. 19/98, por entender que depende, para efeito de sua plena incidência e integral eficácia, da edição de lei, pelo Congresso Nacional; entendeu, ainda, que, até que se edite a lei definidora do subsídio mensal a ser pago a Ministro do STF, prevalecerão os três (3) tetos estabelecidos para os Três Poderes da República, no art. 37, XI da Constituição, na redação original, anterior a referida emenda e finalmente, deliberou que o STF não dispõe de competência, para, definir o valor do subsídio mensal por estar a matéria submetida ao princípio da reserva legal.

A EC nº 19/98 entrou em vigor na data de sua publicação, conforme está expresso em seu art. 34. Insustentável a tese da continuidade de vigência do inciso constitucional substituído que, por isso mesmo, deixou de existir no mundo jurídico. Além disso, em seu art. 3º, conferiu expressamente nova redação ao art. 37, XI da CF, expurgando aqueles tetos salariais.

Portanto, a norma nunca foi cumprida, em decorrência dessa decisão administrativa e da inexistência de lei que fixasse o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

Em dezembro de 2003, foi publicada a Emenda Constitucional n° 41, denominada de “Reforma Previdenciária” que tentou mais uma vez instituir um teto para a remuneração dos servidores, o art.37, XI, da Constituição Federal passou a vigorar com a seguinte redação:

Art. 37 – Omissis.

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o

90 _{Art. 29. Os subsídios, vencimentos, remuneração, proventos da aposentadoria e pensões e quaisquer}

outras espécies remuneratórias adequar-se-ão, a partir da promulgação desta Emenda, aos limites decorrentes da Constituição Federal, não se admitindo a percepção de excesso a qualquer título.

subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;

Através do dispositivo acima citado, conjugado com outros dispositivos da Constituição Federal podemos inferir que o teto abrange os servidores ocupantes de cargos dos dois sistemas remuneratórios além de atingir proventos dos aposentados e pensionistas.91

Essa Emenda manteve a incidência do limite estipendial sobre as parcelas percebidas a título de vantagens pecuniárias, reintroduzindo os sub-limites sem ultrapassar o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando como limite:

1. Na União: o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; 2. Nos Municípios: o Subsídio do Prefeito;

3. Nos Estados e no Distrito Federal:

a. Poder Legislativo: o subsídio mensal dos Deputados Estaduais e Distritais;

b. Poder Judiciário: o subsídio dos desembargadores do Tribunal de Justiça. Limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;

4. Membros do Ministério Público, procuradores e Defensores Públicos, o mesmo limite aplicável aos integrantes do Poder Judiciário, no âmbito estadual.92

O art. 8° da Emenda n° 41/03, a fim de garantir a aplicação do teto e evitar que a regra não seja novamente considerada auto-aplicável, definiu os montantes a serem considerados até que sejam fixados em lei os subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Posteriormente, adveio a Lei n° 11.143/05 que fixou o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

91 _{DI PIETRO. Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p.469-470.} 92 _{HARADA, Kiyoshi. Novo Limite de Vencimentos Introduzido pela EC 41/2003. Reacende a Discussão}

em torno das Verbas de Natureza Pessoal. Revista Iob de Direito Administrativo, São Paulo, IOB THOMSON v.3, mar. 2006, p. 7-16.

Entretanto, a principal controvérsia acerca dessa Emenda está na aplicação de seu art. 9°, que prevê a reaplicação do art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, fazendo ressurgir discussões quanto à aplicação retroativa e imediata do limite fixado pelo Poder Constituinte derivado.

Art. 9º Aplica-se o disposto no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aos vencimentos, remunerações e subsídios dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza.

A partir da Emenda Constitucional n° 47 de 2005, acresceu os §§11 e 12 do art.37 da Constituição. O primeiro excluiu as parcelas de caráter indenizatório, previstas em lei, do cálculo para aplicação do teto remuneratório. O segundo facultou aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores.