Limites dos Indicadores Cross-Country 68 

Rahim e Zaman (2008) sustentam não ser difícil perceber que a mensuração da corrupção constitui um problema delicado, pois o termo é amplo e vago, o que produz rankings imprecisos e ambíguos. Esses autores sugerem que os esforços para medir a corrupção têm sido, de certa forma, bem sucedidos, mas de pouca aplicação.

Em geral, os rankings não diferenciam suborno, que ocorre com o consentimento mútuo, de chantagem do agente público. A mensuração cross- country compara coisas diferentes, pretendendo chegar a conclusões gerais, isto é, relativas ao todo. Sequer diferencia corrupção de pequena escala daquela de grande escala, que pode envolver até mesmo chefes de estado. De fato,

Such distinctions make a tremendous difference in ranking of countries for “corruption.” Conventional measures, focusing on petty corruption would rank Nigeria and Bangladesh as more “corrupt” than USA. If we focus on corrupt commercial behaviour, then the trillion dollar Savings and Loan bailout in the 1980’s, the spectacular Enron failure, and the recent failure of Mortgage market would put USA far ahead” (RAHIM e ZAMAN, 2008, p. 05).

A literatura sugere que, apesar de os esforços para medir a corrupção terem tido bom êxito, todos possuem limitações, passíveis de serem enfrentadas com dados qualitativos. Por isso, indicadores devem ser utilizados com muita cautela, e em situações bem definidas. Não se deve tomá-los como medida geral da corrupção, sob pena de produzirem conclusões errôneas. Rahim e Zaman (2008) propõem duas regras, a serem observadas, nos esforços de mensuração: a) mensurar apenas o que, a princípio, é mensurável; e b) mensurar para fins bem delimitados e específicos.

No primeiro caso, as medidas que têm por base a percepção de agentes privados contêm certa imprecisão, decorrente do fato de as perguntas serem respondidas, muitas vezes, levando em consideração questões meramente

normativas. Na linha de Rahim e Zaman (2008), valores ou bens, que não condizem com o salário de um determinado grupo de funcionários públicos, (fiscais, por exemplo), que não consigam comprovar a origem deles, podem ser tidos como indício de corrupção. Ora, isso poderia ser quantificado, tomando-se como base declarações de bens. Portanto, em termos de mensuração, o levantamento seria viável, o que é fundamental para se minimizarem erros, segundo os autores.

Outra observação importante, feita por Rahim e Zaman (2008), diz respeito a não se tentar mensurar por mensurar, sem ter-se em mente uma finalidade para os dados levantados. A depender do que se busque na pesquisa, a estratégia de mensuração há de ter um propósito específico. Em outras palavras, o tipo de medida deve ser avaliado em relação às metas que se deseja atingir.

Rahim e Zaman (2008) sugerem que, normalmente, os índices que buscam medir corrupção, de forma genérica, violam as regras para mensuração por eles propostas: focam as análises no IPC, por exemplo, o mesmo ocorrendo com os outros índices. O primeiro erro apontado por esses dois autores é a afirmação de que um país pode ser mais ou menos corrupto do que outro, baseada apenas em percepções de um grupo de representantes de multinacionais, que negociam com o governo. Antes de tudo, a mera percepção pode divergir da realidade subjacente, que, por si só, possui dificuldades de mensuração.14 Ademais, a opinião de apenas um grupo de empresários, sobretudo estrangeiros, pode criar um viés metodológico, visto que a amostra não é refinada por estratificação do universo analisado. Se o objetivo for capturar a opinião de empresários sobre a incidência de corrupção num país, deveria fazer parte da amostra todos os tipos de empresário lá operando, tanto os representantes de multinacionais, que negociam com o governo, como grandes empresários locais, que desempenham a mesma função, e mesmo médios e       

14 _{A percepção de um indivíduo pode ser influenciada por diversos fatores, tais como experiências}

pessoais com o problema em questão, o meio em que vive e, no caso da corrupção, até o volume de notícias veiculado pela mídia. Neste último, é de esperar-se, por exemplo, que a corrupção que vem à tona, por meio de uma imprensa livre, possa ter maior influência na percepção de um individuo sobre aquele país, do que num país em que a imprensa é controlada. A corrupção, em si, pode ter pouca influência no julgamento do nível de corrupção. Em survey desenvolvido na Ucrânia, Cabelkova (2001) encontrou evidência de que a principal fonte de informação dos seus entrevistados sobre corrupção eram os meios de comunicação: televisão, jornais e rádio. Nessa mesma pesquisa, verificou-se que a percepção acerca da corrupção, em apenas 25,19% dos entrevistados, teve como fonte experiências pessoais.

pequenos empresários. Ainda assim, essa percepção não poderia ser generalizada para países, como geralmente é.

Soma-se a tais problemas o fato de empresários estrangeiros por vezes desconhecerem os trâmites burocráticos com que sua empresa ou filial tem de lidar, o que os torna mais propensos a resolver seus problemas por meio de speed money. Trata-se, pois, de um fator limitante, a exigir cautela do pesquisador que estude esse grupo específico de empresários.

No ranking da TI, em 2008 e 2009, figurou a Somália como o pais mais corrupto. Uma leitura simples desse índice pode induzir pessoas a concluírem, categoricamente, que esse país é, de fato, o mais corrupto do mundo. No entanto, segundo Rahim e Zaman (2008), esse indicador tem baixa confiabilidade. Poder-se- ia, no máximo, afirmar que – na opinião de um determinado grupo de estrangeiros, representantes de multinacionais, que negociam com o governo –, a Somália seria o país mais corrupto, dentro do conjunto dos países analisados.

Com isso em mente, os dados poderiam ter uma finalidade válida: orientar investimentos ou procedimentos de multinacionais, nos países analisados. Ocorrendo isso, ter-se-ia contemplado a segunda regra proposta por Rahim e Zaman (2008): mensurar apenas com fins específicos. Entretanto, não é o que ocorre, segundo os autores, dado que o índice é utilizado indiscriminadamente, sem uma base empírica consistente, e com diversas implicações.

A simples percepção sobre corrupção pode fazer com que o próprio nível dela se altere. Cabelkova (2001) faz essa relação, a partir de pesquisas desenvolvidas na Ucrânia. Para ela, o nível de corrupção pode sofrer influência do mero fato de um cidadão saber que vive num ambiente em que essa prática não constitui exceção. Assim, os índices de percepção do fenômeno são fontes de informações sobre o nível de corrupção de um país. Segundo a autora, essa dimensão é insatisfatoriamente trabalhada pela literatura, que pesquisa fatores explicativos dessa prática. O índice de percepção relaciona-se com o próprio nível de corrupção, positivamente (reforçando-a ou retroalimentando-a) ou negativamente (fazendo com que a posição no ranking sirva como sinal de alerta, que dispara iniciativas de combate ao fenômeno).

O argumento de Cabelkova (2001), ao relacionar percepção e aumento da corrupção, é que essa informação cria um conjunto de incentivos, para que agentes públicos e privados negociem ilicitamente, pois “perceiving that many people pay bribes, customers are much more sure that a bribe will be accepted and much less sure that a matter may be solved without a bribe” (CABELKOVA, 2001, p. 02). Em outros termos, se solicitar ou pagar propina é algo comum, por que não se beneficiar dessa realidade? Por outro lado, segundo a autora, em países com rígido sistema legal, é possível que a percepção sobre corrupção tenha resultado inverso, fazendo com que se busque o aprimoramento dos sistemas de controle.

Knack (2006) questiona a agregação de dados de diferentes fontes, como linha metodológica para ganhos de rigor estatístico. Segundo o autor, os ganhos reais, em termos de precisão, são mais modestos do que se costuma afirmar. Por isso, seria mais prudente utilizar uma única fonte de dados, do que empregar índices agregados.

Um indicador de corrupção, amplamente usado nos EUA é o número de processos condenatórios por motivo de corrupção, envolvendo agentes públicos. A fonte desses dados é o Departamento de Justiça Americano, por onde tramitam esses processos. Os dados dão suporte a trabalhos que buscam analisar condicionantes da corrupção, como também suas consequências, o que se pode constatar em Nice (1983), Meier e Holbrook (1992), Schlesinger e Meier (2002), Glaeser e Saks (2004), Adsera et al. (2004).

Por outro lado, esses dados, para serem produzidos, segundo Glaeser e Saks (2004), dependem da qualidade dos sistemas judiciários, que, em alguns países, podem ser frágeis. Além disso, a depender do país, não há uma sistematização dos dados sobre condenações, em especial sobre corrupção, o que impede sobremaneira a construção de dados cross-country com esse tipo de fonte. O Brasil é um exemplo, pois inexistem dados sistematizados e disponíveis sobre condenações, sobretudo por motivo de corrupção. Nos EUA, esses dados possuem um nível de organização e tratamento que possibilita sua manipulação por qualquer pesquisador. É possível, por exemplo, traçar um ranking dos estados com maior quantidade de condenações, em casos de corrupção, permitindo, assim, testes estatísticos dos mais variados. Schlesinger e Meier (2002) usam como indicador de

corrupção, nos estados norte-americanos, a razão do número de processos de corrupção por número de cargos eletivos. Com isso, por exemplo, podem-se descobrir os níveis de corrupção nos estados americanos e acompanhar sua evolução, ao longo do tempo, porquanto os dados estão disponíveis desde 1977. O estado de Maryland, em 1982, figurava no ranking da corrupção com a taxa de 5,34 processos para cada grupo de 100 cargos eletivos. Em 1995, essa posição foi ocupada pelo estado da Virgínia, com taxa superior a 10 processos por grupo de 100 eleitos.