Limites formais expressos

Os limites formais

referem-se ao processamento da reforma constitucional e se relacionam aos aspectos temporais, circunstanciais e formais ou procedimentais

.

398 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e mudança constitucional..., p. 166.

399 Os limites autônomos são aqueles impostos pelo próprio ordenamento constitucional, já os heterônomos são aqueles provenientes de fontes distintas do texto constitucional, por exemplo, quando se afirma que o poder de revisão é limitado pelo direito natural ou pelo direito internacional.

Os limites absolutos são aqueles que não podem ser superados, ao passo que os relativos consistem em limites que mediante um procedimento especial podem ser eliminados (por exemplo, por meio da dupla revisão). Sobre o tema: VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 240-243.

400 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 240-243; BEDÊ, Fayga Silveira. A intangibilidade dos direitos sociais, econômicos e culturais na Constituição. Curitiba, 2001. Dissertação (Mestrado em Direito) – Setor de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Paraná, p. 20; ROCHA, Cármen Lúcia Antunes.

Constituição e mudança constitucional..., p. 176.

401 Questiona-se a designação dos limites formais como “limites”, tendo em conta que a constituição disciplina o poder de reforma por meio de dois expedientes: primeiro, impõe condições de validade da atividade reformadora enquanto tal e, segundo, impõe condições de validade da própria norma. Então, afirma-se que apenas o segundo expediente pode ser designado como limite no sentido exato do termo (SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma

Os limites temporais consistem na fixação de um período de imodificabilidade da constituição, ou, da previsão de uma reforma a termo certo ou, ainda, de uma combinação destas formas com a previsão de reformas periódicas. Alude-se também à estipulação da obrigação de reforma periódica, mas que não obsta a realização de reformas em outras épocas

.

Quanto às emendas, a Constituição de 1988 não estabeleceu um período mínimo de resguardo. Aliás, não se trata de previsão comumente encontrada no constitucionalismo brasileiro, embora a Constituição de 1824 tenha previsto que só poderia ser reformada após quatro anos de sua vigência

. No entanto, no que toca à revisão constitucional, o constituinte de 1988 dispôs que deveria ser realizada após cinco anos da promulgação da Constituição. Trata-se de um limite temporal do primeiro tipo

.

Já os limites temporais que se referem à periodicidade da reforma não são típicos do direito brasileiro

. Mas um exemplo pode ser encontrado no artigo 133 da Constituição Portuguesa de 1933 que estabelecia a revisão constitucional a cada dez anos, embora fosse possível a antecipação da revisão e a realização de reformas pontuais obedecidos os requisitos dos parágrafos do artigo 133 e do artigo 134, respectivamente

.

constitucional..., p. 87). Contudo, adota-se a expressão limites na medida em que também os formais realizam uma limitação, uma contenção do poder reformador.

402 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e mudança constitucional..., p. 173.

403 LOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 143.

404 SILVA, José Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., p. 244. O artigo 174 da Constituição de 1824 assim estabelecia: “Se passados quatro anos, depois de jurada a Constituição do Brasil, se conhecer, que algum dos seus artigos merece reforma, se fará a proposição por escrito, a qual deve ter origem na Câmara dos Deputados, e ser apoiada pela terça parte deles”. Como outros exemplos de constituições que estabelecem a proibição de reforma por um determinado período, têm-se a Constituição francesa de 1791 que proibia a sua modificação por duas legislaturas e a Constituição norte-americana que assegurou a sua inalterabilidade por um ano. Sobre o tema:

LOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 143.

405 GALIZA, Carlos. A reforma constitucional: conteúdo, procedimentos e limites. Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, n. 77, p. 35-48, jul. 1993; LOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 143-144; TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional..., p. 37. Consta no artigo 3º do Ato das disposições constitucionais transitórias que “a revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral”.

406 Para uma defesa das revisões constitucionais periódicas, abarcando inclusive as cláusulas pétreas: SILVA, Paulo Napoleão Nogueira da. Principio democrático e estado legal..., p. 58-60.

407 A redação da Constituição Portuguesa de 1933 sobre revisão constitucional era a seguinte: “Artigo 133º. A Constituição será revista de dez em dez anos, tendo para esse efeito poderes constituintes a Assembléia Nacional cujo mandato abranger a época de revisão. §1º - A

As limitações circunstanciais são aquelas que derivam de determinadas condições político-sociais anômalas na vigência das quais não é permitida a alteração da constituição. Justificam-se por servirem para impedir que as alterações constitucionais sejam levadas a efeito em momentos de insegurança e incerteza, de crise social ou institucional. Desde a Constituição de 1934, veda-se a realização de alterações constitucionais na vigência de estado de sítio e a Constituição vigente ampliou a vedação para impossibilitar a reforma também durante períodos de intervenção federal e estado de defesa

.

Os limites formais ou procedimentais em sentido estrito relacionam-se às formalidades processuais exigidas para que a reforma constitucional se realize. Dizem respeito ao órgão competente para reforma constitucional, ao trâmite da proposta e ao quorum de votação

.

A questão do órgão competente para a promulgação de emendas refere-se à iniciativa, discussão, votação e promulgação das emendas

. A Constituição de 1988 conferiu iniciativa para propor emendas a um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, ao Presidente da República e a

revisão pode ser antecipada de cinco anos, se for aprovada por dois terços dos membros da Assembléia Nacional em e, neste caso, contar-se-á da data da revisão antecipada o novo período de dez anos. §2º Não podem ser admitidas como objeto de deliberação propostas ou projetos de revisão constitucional que não definam precisamente as alterações projectadas. Artigo 134º.

Independentemente do preceituado no artigo anterior, pode o chefe de Estado, quando o bem público imperiosamente o exigir, depois de ouvido o Conselho de Estado e em decreto assinado por todos os Ministros, determinar que a Assembléia Nacional a eleger assuma poderes constituintes e reveja a Constituição em pontos indicados no mesmo diploma”. A Constituição portuguesa de 1976 assim dispõe sobre o tempo da revisão: “Artigo 284.º (Competência e tempo de revisão) 1. A Assembléia da República pode rever a Constituição decorridos cinco anos sobre a data da publicação da última lei de revisão ordinária. 2. A Assembléia da República pode, contudo, assumir em qualquer momento poderes de revisão extraordinária por maioria de quatro quintos dos Deputados em efectividade de funções”. O texto integral de ambas as Cartas está disponível em: http://www.parlamento.pt. Consulta realizada em 25/01/2007. Para uma na análise dos procedimentos de revisão nas Constituições portuguesas, conferir: MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional..., p. 181-198

.

408 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e mudança constitucional..., p. 174;

SILVA, José Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., p. 244. Dispõe o parágrafo primeiro do artigo 60 que “A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio”.

409 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e mudança constitucional..., p. 175.

410 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e mudança constitucional..., p. 175.

mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros

.

De uma forma geral, quanto ao órgão constitucional, afirma-se que a reforma constitucional pode se desenvolver mediante dois sistemas distintos conforme se exija a colaboração de um órgão especial diferente do legislativo ordinário ou do próprio órgão legislativo ordinário, mas com procedimentos agravados em relação aos seguidos para aprovação de outras leis

.

A Constituição de 1988 adota o segundo sistema. O Congresso Nacional exerce, portanto, duas funções, a legislativa ordinária e a reformadora

. No exercício da função reformadora, o Congresso exerce uma competência intermediária entre o poder constituinte originário e o legislativo ordinário

. Intermediária porque está abaixo do poder constituinte originário na medida em que tem natureza constituída e, ao mesmo tempo, encontra-se acima do legislador ordinário, visto que pode modificar inclusive a sua conformação e o processo legislativo desde que respeitadas as limitações constitucionais

.

Há algumas especificidades no processo reformador, pois a deliberação e a aprovação das emendas obedecem a regramento específico. A Constituição estabelece que a proposta de emenda deverá ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em

411 Para uma análise da atribuição de iniciativa ao Presidente da República, remete-se ao item 1.3.1. Ainda, para uma abordagem crítica sobre a não-previsão da iniciativa popular em sede de emendas: BORBA, Dalton José. Iniciativa popular de emenda constitucional no Brasil. Curitiba, 2002. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) – Setor de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Paraná; SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo..., p. 58-59.

412 Paolo Biscaretti di Ruffia esmiúça mais a análise dos dois sistemas. Com efeito, os sistemas que adotam a especialidade do órgão reformador se desenvolvem por meio: a) de uma Assembléia Constituinte ou Convenção; b) de uma Assembléia Nacional formada por duas Câmaras parlamentares reunidas conjuntamente (modelo francês de 1875); c) de um referendum obrigatório e d) da intervenção de cada Estado-membro quando se trata de reformar uma Constituição federal. Já os sistemas que adotam procedimentos agravados prevêem, de maneira geral, as seguintes formas:

a) maioria qualificada; b) dupla aprovação, distanciada temporalmente; c) a decisão de reformar um artigo e a aprovação específica desta modificação efetuada em duas sucessivas legislaturas, de maneira que as eleições, tidas no intervalo entre as mesmas, assumam o significado de um referendum; d) a integração da aprovação parlamentar com um referendum facultativo (RUFFIA, Paolo Biscaretti di. Direito constitucional..., p. 223-224).

413 AGRA, Walber de Moura. Fraudes à constituição..., p. 128.

414 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p.44.

415 AGRA, Walber de Moura. Fraudes à constituição..., p. 128.

ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros

. Ainda, verifica-se que a promulgação da emenda é feita pela pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e, portanto, não há fase executiva como no processo legislativo ordinário

.

As limitações adjetivas já foram muito mais rigorosas no direito brasileiro para aprovação de reforma constitucional

, contudo, a Constituição de 1988 destaca-se em razão dos limites materiais que impõe ao poder reformador

.

416 Quanto ao quorum de aprovação de emendas, já se exigiu mais para a aprovação de reformas no constitucionalismo brasileiro. A Constituição de 1891 exigia três turnos de discussão e votação com aprovação por dois terços dos votos nas duas Casas do Congresso. Nas Constituições de 1934 e 1946, a aprovação deveria ocorrer ou em dois turnos de discussão e votação para aprovação por maioria absoluta ou em turno único desde que aceita em cada uma das Casas por dois terços dos votos. Na Constituição de 1937, o quorum era de dois terços tanto para emendas quanto para revisão. Já a Constituição de 1967 assentou que a proposta de emenda seria discutida e votada em reunião do Congresso e seria aprovada quando obtivesse em ambas as votações a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso. A Emenda n. 01/69 estabeleceu, por seu turno, que a emenda seria discutida e votada em reunião do Congresso Nacional, em duas sessões, e seria aprovada quando obtivesse, em ambas as votações, dois terços dos votos dos membros da Casa. A respeito do tema: LOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Poder aprovado pelas Casas, vai para sanção ou veto do chefe do poder executivo, que também promulga.

Também não são necessários dois turnos de votação para aprovação da legislação ordinária conforme prevê o artigo 47 da Constituição Federal. Sobre o tema: TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional..., p. 68, 136-143.

418 Por exemplo, a Constituição de 1824, além de estabelecer uma limitação temporal, impedindo a reforma da Constituição nos quatro primeiros anos de vigência, dispunha que caso se reconhecesse que algum artigo da Constituição era merecedor de reforma, haveria que se fazer uma proposição por escrito (com origem na Câmara dos Deputados e apoiada pela terça parte deles).

Uma vez admitida a discussão e a necessidade da reforma, expedir-se-ia uma lei ordinária ordenando aos eleitores dos Deputados para seguinte legislatura que confiram especial faculdade para a reforma. Na legislatura seguinte, na primeira sessão, a matéria seria proposta, discutida e votada.

Portanto, ao contrário dos procedimentos que se consolidaram mais recentemente, a Constituição Imperial previa uma confirmação das modificações pretendidas por um órgão legislativo renovado em sua legitimidade. Sobre o tema: LOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 196.

419 Os limites materiais não são necessários para que se defina uma constituição como rígida.

No entanto, a sua presença no texto constitucional serve como um instrumento de estabilidade constitucional. Se com o agravamento do processo revisor se busca proteger o texto constitucional contra a política constitucional precipitada, com os limites materiais se visa proteger a constituição contra o absolutismo da maioria reformadora (SILVA, Gustavo Justa da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 68). Então, define-se inclusive a técnica das cláusulas pétreas como uma rigidez de segundo grau (MIRANDA, Pontes de. Democracia, liberdade, igualdade: os três caminhos. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 129).