Loteamentos urbanos e dinâmica de normas de planeamento: revisitando o tema a propósito do Parecer da Procuradoria Geral de República n.º 33/

Conclusão 17.ª Cumpre às câmaras municipais começarem por efetuar a transposição

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E na mesma senda afirma: “sendo as licenças urbanísticas atos administrativos de natureza real convivem com as vicissitudes materiais da coisa, seja por força de eventos puramente naturais, seja por ação humana. O perecimento da coisa ou das suas aptidões naturais podem determinar a pura e simples extinção do direito real que ingressara na propriedade do lote. Extinto o direito real, a licença segue-lhe o caminho”

Afirma ainda, por último: “Há, por fim, um aspeto muito pragmático a não ser subestimado. Trata-se da indemnização por conta dos prejuízos imputados à alteração de uma operação de loteamento. O seu pagamento constitui encargo do município”, a indiciar que os municípios nunca desencadeariam por sua livre vontade a alteração ao loteamento (com prejuízo para os planos especiais) para não terem de pagar indemnizações.

Quanto às duas primeiras afirmações, concordamos por inteiro com as mesmas. A questão é que, quem está melhor preparado para avaliar se os lotes constituídos estão em situação de risco é o próprio Estado quando elabora o plano especial que, ademais, não pode ignorar os atos administrativos já praticados e os direitos já concedidos, cabendo-lhe ponderar se os mesmos devem ser mantidos ou revogados. O problema é que o Estado, ao elaborar tais planos e ao identificar essas situações de risco, a ponto de impedir novas construções – tarefa perfeitamente legítima, como referimos supra –, acabou por salvaguardar os direitos adquiridos (quer por não os ter posto em causa de forma expressa quer por, na maior parte dos casos, os ter salvaguardado expressamente).

De facto, saber se um direito preexistente e ainda não concretizado deve ou não permanecer em face de uma nova regulamentação planificadora não pode ser feita de forma casuística: tem de ser ponderada pelo próprio plano quando está a ser elaborado.

O que para nós é criticável é que, tendo o Estado, aquando da elaboração do plano especial, avaliado o risco e identificado situações em que ele existe, a ponto de ter proibido novas construções, tenha salvaguardado direitos adquiridos. Quanto a nós apenas o fez para evitar o pagamento de indemnizações, indemnizações essas que devem ser imputadas, quando está em causa a execução de um plano especial, à entidade por ele responsável (o Estado) e não (nunca!) ao município, que, quando o plano especial o impõe, apenas se limita a alterar o loteamento para executar uma opção estadual (ou se limita a alterar o plano municipal para incorporar uma norma da responsabilidade do Estado).

Note-se, a este propósito, que assumindo, como se deve assumir − e assim concluiu o parecer da PGR −, que o artigo 48.º do RJUE também se aplica a planos especiais, o seu n.º 6 é claro em imputar a responsabilidade à pessoa coletiva que aprovar os instrumentos referidos no n.º 1 (incluindo-se, portanto, os planos especiais), que determinem direta (o caso do plano especial que afeta diretamente o particular) ou indiretamente (o caso do plano ou programa especial que tem de ser obrigatoriamente integrado nos planos municipais) os danos causados ao titular do alvará e demais interessados, em virtude do exercício da faculdade prevista no n.º 1. De facto, seria gritante que se obrigasse o município a pagar uma indemnização por danos provocados por uma opção que não é sua, sendo-lhe, antes, imposta pelo Estado. O município apenas é obrigado a pagar uma indemnização nos casos em que a alteração do loteamento

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decorre de uma opção contante dos planos da sua iniciativa e responsabilidade, já que, neste caso, a decisão de afetação de direitos adquiridos é exclusivamente sua.

Discordamos, por isso, da afirmação feita nesta declaração de voto de que é sempre o município que deve pagar indemnização prevista no artigo 48.º do RJUE.

ii. O outro ponto diz respeito à oposição que decorre desta declaração de voto à ideia

de que as especificações da licença de loteamento, por representarem um parâmetro exaustivo da legalidade urbanística dessas obras, e tendo como corolário a opção tomada pelo legislador de as condicionar por mera comunicação prévia, significam uma vinculação mais estreita da parte da câmara municipal.

Já tivemos oportunidade de nos pronunciar sobre este ponto supra e não nos convence em nada os argumentos utilizados nesta declaração de voto na medida em que parte do princípio, que já afirmamos não estar em consonância com a realidade atual, de que os órgãos municipais têm de controlar previamente todas (e mais algumas) normas que visam salvaguardar interesses públicos, o que vimos já não acontecer com algumas delas por expressa determinação legal (questões internas da edificação, projetos de especialidade, etc.). Por seu lado, as afirmações aqui feitas colocam no “mesmo saco” situações completamente diferentes: procedimentos de controlo prévio, procedimentos de fiscalização, situações de reação a ilegalidades, situações de ilegalidade superveniente, situações de desaparecimento de atos administrativos por perda do seu objeto etc.35_.

Tudo para provar que os interessados não podem “dar um passo” em matéria urbanística sem que antes a Administração verifique “se esse passo é bem dado” ou se o interessado “não vai tropeçar nos seus próprios pés” apontando para uma atitude completamente paternalista da Administração (que tudo sabe, tudo controla e por tudo deve ser responsabilizada), em face dos particulares (em quem não se pode confiar). Esta posição não tem manifestamente em conta os novos ventos de mudança que têm soprado, vindos designadamente da União Europeia, e que apontam no sentido de uma cada vez maior substituição do princípio da autoridade pública pelo princípio da autoresponsabilização dos particulares. E ignora, manifestamente, a existência de outros intervenientes nos procedimentos de realização de operações urbanísticas (e de outros responsáveis pelo cumprimento destas várias normas).

iii. Por fim, quanto à possibilidade de as medidas preventivas poderem constituir

fundamento válido para impedir certas obras de edificação nos lotes, apenas admitimos que as mesmas possam ser adotadas para salvaguardar a execução de um futuro plano que expressamente determine a caducidade ou a revogação de direitos adquiridos. É nestes casos que, como se afirma naquela declaração de voto, as medidas preventivas podem revelar-se úteis ao obstar que o futuro plano seja antecipadamente frustrado nos seus efeitos, que, assim, se antecipam. Já não fazem qualquer sentido nas situações em que o futuro plano expressamente opta por salvaguardar direitos adquiridos, o que significa, no caso de uma área ser abrangida por licença de loteamento, não aplicar as proibições que constam do futuro plano.

35_{Todas estas situações, de facto, existem, mas tal não significa que, por esse facto, a Administração,}

num procedimento de licenciamento ou de comunicação prévia de obras de construção, tenha de controlar “todos os tijolos que se assentam na obra” e “todos os pregos que nela se pregam”.

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Vídeo da apresentação

5. OS CONTRAINTERESSADOS NA IMPUGNAÇÃO DE ACTOS DE GESTÃO URBANÍSTICA

No documento Direito do Urbanismo (páginas 94-111)