Os loteamentos e a pessoa portadora de deficiência
3.1 Introdução. 3.2 Legislação aplicada aos loteamentos e a pessoa portadora de deficiência. – Constituição. Lei de Parcelamento do solo urbano. Leis sobre Pessoa Portadora de Deficiência e Normas da ABNT. 3.3 A atuação do Promotor de Justiça em relação aos loteamentos. 3.4 O Promotor de Justiça e a defesa da pessoa portadora de deficiência. 3.5 A eliminação das barreiras arquitetônicas como expressão maior do direito à igualdade, liberdade de locomoção e dignidade da pessoa humana. 3.6 Os loteamentos e os portadores de deficiência. 3.7 Considerações finais.
3.1 Introdução
O processo de concentração de pessoas nas cidades, com o gradativo abandono da zona
rural, acarretou, via de conseqüência, uma crescente preocupação em termos de urbanização, entendida numa concepção mais ampla de caráter social e humanístico, com a organização dos espaços para melhoria da qualidade de vida.
O processo migratório, que traz consigo problemas de ordem econômica, financeira, administrativa e estética, também proporciona uma preocupação a mais, de caráter social, referente à pessoa portadora de deficiência, pois, segundo dados da ONU, dez por cento da população total possui algum tipo de deficiência. Com a concentração maior da população nas cidades, não se pode mais concebê-la de forma a discriminar a pessoa portadora de deficiência que nela convive. Não é possível admitir que todos os munícipes sejam perfeitos e sadios, compondo uma sociedade de perfeitos ou do homem ideal.
Há necessidade de se reconhecerem às diferenças nas pessoas e buscar minorá-las dentro do espaço urbano. Nesse contexto é que devem
ser analisadas as questões referentes aos loteamentos e à pessoa portadora de deficiência. Decorre dessa assertiva, que a efetividade dos direitos constitucionais relativos à dignidade da pessoa humana, igualdade e liberdade de locomoção, passa pela questão da acessibilidade do meio urbano onde convive a pessoa portadora de deficiência, como fundamento básico para a sua inclusão social.
Assim, dentro da questão urbanística que envolve o tema, levando-se em consideração a implantação de loteamentos novos ou daqueles já comercializados, verifica-se que devem os mesmos serem analisados de forma a contemplar o portador de deficiência, reconhecendo as suas diferenças para proporcionar-lhe a igualdade.
3.2 Legislação aplicada aos loteamentos e à pessoa portadora de deficiência
Ao analisar a legislação referente aos loteamentos e a pessoa portadora de deficiência, observa-se uma efetiva garantia legal da inclusão do portador de deficiente na vida cotidiana, que está longe da realidade experimentada pelos mesmos. No entanto, tais instrumentos são úteis e indispensáveis para fazer diminuir ou encurtar esta distância, tornando realidade a sua participação comunitária. Com uma breve análise da referida legislação, é possível compreender tal assertiva.
• Constituição Federal
A atual Constituição de 1988 foi pródiga ao tratar da pessoa portadora de deficiência, estabelecendo não somente a regra geral relativa à dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), como o princípio da igualdade (art. 5º, “caput”) e o direito de locomoção (art. 5º, XIV), mas também:
h) a competência comum da União, Estado, Distrito Federal e Município para cuidar da saúde e assistência pública, da
proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência (art. 23, II); i) a competência concorrente para legislar visando a proteção e integração do portador de deficiência (art. 24, XIV);
j) a proteção ao trabalho, proibindo qualquer discriminação no tocante ao salário e admissão do portador de deficiência (art. 7º, XXXI) e a reserva de vagas para cargos públicos (art. 37, VIII); k) a assistência social – habilitação, reabilitação e benefício previdenciário (art. 203, IV e V);
l) a educação – atendimento especializado, preferencialmente na rede regular de ensino (art. 208, III);
m) a eliminação das barreiras arquitetônicas, adaptação de logradouros públicos, edifícios, veículos de transportes coletivos. (art. 227, II, parágrafo 2º);
n) preocupação com a criança e adolescente portadores de deficiência, com criação de programas de prevenção e atendimento especializado, além de treinamento para o trabalho (art. 227, II).
A nova ordem constitucional foi a base para a edição de novas leis que visam garantir a efetivação de tais direitos.
• Leis relativas à pessoa portadora de deficiência.
Várias são as leis que buscam dar proteção legal ao portador de deficiência, variando inclusive, de acordo com o tipo de deficiência que se analisa. No entanto, algumas são relevantes e
merecem destaque. A primeira, a Lei nº. 7.853 de 24 de outubro de 1989, estabeleceu o apoio à pessoa portadora de deficiência, sua integração social, a tutela jurisdicional de interesses coletivos e difusos dessas pessoas, bem como disciplinou a atuação do Ministério Público e definiu crimes. Objetivou a lei, assegurar às pessoas portadoras de deficiência o pleno exercício de seus direitos básicos, principalmente no que diz respeito à saúde, à educação, ao trabalho, ao lazer, à previdência social, ao amparo à infância e maternidade.
A partir dessa lei, foi atribuída, de forma específica ao Ministério Público a defesa dos interesses das pessoas portadoras de deficiência, com a possibilidade de se ingressar com ação civil pública e instaurar inquérito civil. Também foram especificados os crimes quanto ao preconceito em relação ao portador de deficiência e reestruturado a Coordenadoria Nacional para a Pessoa Portadora de Deficiência – CORDE.
As medidas significaram um avanço, posto que possibilitaram o ingresso de ações judiciais para garantir a efetividade dos direitos fundamentais ao portador de deficiência, além da possibilidade de responsabilizar criminalmente os infratores.
A seguir, o Decreto n.º 3.298 de 20 de dezembro de 1999, regulamentou a lei supra citada, detalhando as ações e diretrizes referentes ao portador de deficiência, especificamente em relação a saúde, acesso à educação, habilitação e reabilitação profissional, acesso ao trabalho, cultura, desporto, turismo e lazer. Na verdade, buscou tornar mais efetivos aqueles direitos que já tinham sido contemplados na lei n.º 7.853/89.
Finalmente, para regulamentar os critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, foi editada a lei n.º 10.098 de 19 de dezembro de 2000, que tratou da eliminação das barreiras arquitetônicas para a inclusão do portador de deficiência. Refere-se aos elementos
de urbanização, a mobiliários urbanos, a estacionamentos públicos, à acessibilidade aos edifícios públicos ou de uso privado, ao transporte coletivo e à acessibilidade aos sistemas de comunicação.
Na questão relativa aos loteamentos, esta última lei é de suma importância, posto que proporcionou a análise dos mesmos quanto à questão da acessibilidade.
• Lei de Parcelamento do solo
A legislação sobre parcelamento do solo urbano é regulada pela Lei n. 6.766 de 19 de dezembro de 1979, que revogou o Decreto-Lei n.º 58 de 10 de dezembro de 1937 e o Decreto-Lei n.º 271 de 28 de fevereiro de 1967.
A legislação trata da questão dos loteamentos e desmembramentos, estabelecendo regras de caráter administrativo, civil, penal e referentes ao próprio registro, assumindo relevante papel quanto ao ordenamento territorial.
A respeito dessa Lei, João Lopes Guimarães Júnior esclarece com muita propriedade:
A Lei Federal 6.766/79, que disciplina o parcelamento do solo urbano, é tipicamente um diploma de Direito Urbanístico. Sua relevante preocupação é de evitar a ocupação desordenada de glebas urbanas. É garantir a racionalidade da vida urbana no que tange à segurança das habitações, à salubridade, ao meio ambiente equilibrado, aos espaços de lazer, ao adensamento e às vias de circulação. Em outras palavras, busca a melhoria “das condições de vida coletiva, sob o aspecto físico e social (GUIMARÃES JR., 1999, p. 110).
Sendo uma norma de direito urbanístico, sua aplicação deve “atender ao bem comum, sobrepondo o interesse público ao privado, pois o urbanismo tem uma missão social a cumprir na
ordenação dos espaços habitáveis, para assegurar à população as melhores condições de vida” (FREITAS, 1999, p. 287). É óbvio que ao tratar do tema da pessoa portadora de deficiência, a legislação tem que ser interpretada e aplicada visando a integração social do portador, para garantir-lhes melhores condições de vida, assim compreendida como a adaptação de todos os espaços às suas necessidades.
A importância social da legislação que trata dos loteamentos já era concebida por Miguel Maria de Serpa Lopes (1996, p. 56), que apontava o bem estar da população como objetivo a ser alcançado. Assim, é natural que se interprete a legislação em comento, com vista ao bem estar do portador de deficiência.
• Normas técnicas da ABNT
Fundada em 1940, “a ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas – é o órgão responsável pela normalização técnica no país, fornecendo a base necessária ao desenvolvimento tecnológico brasileiro. É uma entidade privada,
sem fins lucrativos, reconhecida como Fórum Nacional de Normalização – ÚNICO – através da Resolução n.º 07 do CONMETRO, de 24.08.1992”. Esta normalização está presente em vários campos da atividade humana, como na “fabricação dos produtos, na transferência de tecnologia, na melhoria da qualidade de vida através de normas relativas à saúde, à segurança e à preservação do meio ambiente”, tendo relação direta com a questão referente ao portador de deficiência5.
Assim, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
[...] propõe-se a elaborar normas técnicas e a fomentar seu uso nos campos científico, técnico, industrial, comercial e agrícola, promovendo a participação das comunidades técnicas no desenvolvimento da normalização no país, representando-o junto às
5 Fonte: http://www.abnt.org.br
entidades internacionais de normalização e organização similares estrangeiras, bem como conceder marcas de conformidade e outros certificados referentes à aplicação de normas e a colaborar com o Estado no estudo e solução de problemas relacionados com a normalização técnica em geral (cfr. PEDROSO, 1990 FILOMENO, 1999, p. 46).
Na aplicação da legislação específica, relativa aos loteamentos e o portador de deficiência, existe a necessidade imperiosa de se socorrer a normas técnicas que complementam e integram referida legislação, fornecendo-lhes subsídios indispensáveis para a sua efetiva aplicação, posto que regulamentam, por exemplo, a adaptabilidade do mobiliário e equipamento urbanos às suas necessidades. Na verdade, a lei n.º
10.098 de 19 de dezembro de 2000, quando trata da acessibilidade do portador de deficiência, faz expressa referência a aplicação das normas técnicas.
As normas que têm relação direta com o problema do portador de deficiência são: NBR 9050 – que trata da acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência a edificações, espaços, mobiliário e equipamento urbanos; NBR 9283: referente ao mobiliário urbano – classificação; NBR 9284 – equipamento urbano - classificação.
Todas essas leis e normas, não sobrevivem de forma isolada, ao contrário, integram um sistema jurídico, que deve ser interpretado de maneira harmônica, visando um fim comum.
Aliás, Carlos Maximiliano bem esclarece tal situação:
O direito objetivo não é um conglomerado caótico de preceitos; constitui vasta unidade, organismo regular, sistema, conjunto harmônico de normas coordenadas, em
interdependência metódica, embora fixada cada uma no seu lugar próprio. De princípios jurídicos mais ou menos gerais deduzem corolários; uns e outros se condicionam e restringem reciprocamente, embora se desenvolvam de modo que constituem elementos autônomos operando em campos diversos (MAXIMILIANO, 1991, p. 157).
Na questão do portador de deficiência, tanto a norma Constitucional, como as legislações específicas referente aos loteamentos, a pessoa portadora de deficiência e as normas técnicas da ABNT., integram este sistema jurídico que deve ser interpretado de forma conjunta, tendo por escopo a dignidade da pessoa humana e a inclusão social desta parcela da comunidade.
relação aos loteamentos
A atuação do Promotor de Justiça na questão dos loteamentos e desmembramentos, antes da lei n.º 6.766 de 19 de dezembro de 1979, era tímida, limitando-se aos procedimentos de dúvida. Com o advento da referida lei e posterior alteração do perfil institucional, verificou-se maior participação do Promotor de Justiça nesta área.
Gilberto Passos de Freitas ao analisar essa questão, aponta as seguintes hipóteses justificadoras da intervenção do Promotor de Justiça quanto aos loteamentos:
a) Procedimento de dúvida que o Oficial de Registro poderá suscitar quando o pedido de registro do loteamento ou desmembramento, no seu ver, não estiver em condições de ser registrado (art. 18, § 2º).
b) Intervenção no processo do pedido de registro, quando
houver impugnação de terceiros (art. 19, § 2º). c) Procedimento relativo ao cancelamento do registro de loteamento ou desmembramento (art. 23, § 2º). d) Cancelamento parcial do loteamento registrado ou de sua alteração impõe a intervenção do Ministério Público (art. 28). e) Legitimidade do Ministério Público para notificar o loteador, a fim de que o mesmo providencie o registro ou a regularização do loteamento ou desmembramento (art. 38, § 2º). f) Intervir no procedimento formulado pelo loteador para levantamento das importâncias que foram depositadas em cartório pelos adquirentes dos lotes (art. 38, § 3º).
g) Por fim, tratando a lei de aspectos penais relacionados com o parcelamento do solo e sendo os crimes de ação pública, é o Ministério Público a parte legítima para propor a ação penal (FREITAS, 1983, p. 145-150).
Nessas situações ventiladas, merece análise específica aquela referente à impugnação do registro do loteamento. Não resta dúvida de que em todos o procedimentos desta natureza requeridos por terceiros, a intervenção Ministerial é obrigatória.
A questão é saber se o Ministério Público tem legitimidade para propor a referida impugnação, ou seja, não atendendo o loteador às determinações contidas na legislação, pode o Promotor de Justiça impugnar o registro do loteamento ou até mesmo, exigir de forma complementar, via ação judicial, a regularização do loteamento para que observe determinadas regras, não só relativas ao regular registro, mas as
referentes a questão ambiental ou mesmo da pessoa portadora de deficiência.
A resposta a tal indagação é formulada por Gilberto Passos de Freitas:
A resposta, a nosso ver, tem de ser afirmativa. Uma vez que se trata de matéria referente a registros públicos, cujo ato de registro de loteamento ou desmembramento constitui-se numa exigência de ordem legal, não só no interesse dos adquirentes dos lotes, mas também da Administração Pública, não resta dúvida que ocorre um interesse público. Esse, no dizer de Alcides Mendonça Lima “muito se aproxima do interesse social ou da ordem pública (Atividades do Ministério Público no processo civil. Revista do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, vol. 9/10, p.
25). E consoante preleciona Washington de Barros Monteiro, as leis de ordem pública são aquelas cuja observância se torna necessária ao interesse geral (público). São aquelas, no dizer do abalizado mestre, que interessam mais diretamente à coletividade que aos particulares. Por isso mesmo, qualquer disposição que as contraria será destituída de validade (JUSTITIA, 87/280). Portanto, uma vez que, como já assinalado, o registro do loteamento ou desmembramento é um registro imobiliário, regido que é por normas de ordem pública, sendo obrigatória a intervenção do Ministério Público, tem ele legitimidade para impugná-lo, caso esteja em desacordo com
as normas legais (FREITAS, 1983, p. 145-150).
Verifica-se, pois, que a intervenção do Promotor de Justiça é de extrema importância para a efetiva observância das normas legais, não somente as relacionadas diretamente com o loteamento, mas também outras que estão ligadas ao ato, como as referentes ao meio ambiente e a pessoa portadora de deficiência. Para a efetivação de tais mandamentos, pode o Promotor de Justiça manifestar como parte interveniente nos procedimentos de dúvidas formulada pelo Oficial do Registro ou por terceiros e ainda impugnar diretamente o pedido.
A legitimidade para as ações que visam à regularização dos loteamentos vem sendo reconhecida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo diante do direito difuso e coletivo que envolve a questão pois:
[...] o descumprimento das normas que regulam a
ocupação do solo não atinge somente aquelas pessoas que, diretamente estão inseridas no contexto, como moradores e ocupantes locais, mas, de certa forma, a toda comunidade. A ocupação ordenada e obediente as posturas públicas atinge a todos, inclusive sob a ótica das influências socioculturais. A coletividade, no seu todo, padece com a degradação, conseqüência da desobediência aos comandos normativos (JTJ – LEX, 2000, p. 27).
Vale registrar que, neste momento, deve atuar o Promotor de Justiça responsável pelo acompanhamento da implantação dos loteamentos. No entanto, tratando-se de loteamentos já concretizados, a atuação será específica do Promotor que atua na área do problema a ser sanado, ou seja, meio ambiente ou da pessoa portadora de deficiência.
3.4 O Promotor de Justiça e a defesa da pessoa portadora de deficiência
Quanto à atuação do Promotor de Justiça na área relacionada à pessoa portadora de deficiência, verifica-se que a mesma se resume na busca de sua inclusão na comunidade em que vive6. Essa inclusão deve contemplar a:
f) inclusão econômica – proporcionando a garantia do trabalho à pessoa portadora de deficiente com habilitação e reabilitação (ex. fiscalizando a reserva de vagas aos portadores de deficientes, tanto na realização de concurso público
6 A atuação do Promotor de Justiça no Estado de São Paulo,
na área da pessoa portadora de deficiência, está regulamentada nos artigos 494 e 495 do Ato n.º 168/98, de 21 de dezembro de 1998, da Procuradoria Geral de Justiça e Corregedoria Geral do Ministério Público, que instituiu o “Manual de Atuação Funcional”.
como no preenchimento das vagas junto às empresas)
g) inclusão social – diminuindo o preconceito em relação ao portador de deficiência, com a plena integração na sociedade, inclusive na área da cultura e lazer (ex. reserva de vagas nos estacionamentos públicos, transporte coletivo adaptado). h) inclusão educacional – que vem a ser o processo de inclusão dos portadores de deficiência na rede comum de ensino em todos os seus graus (escola inclusiva). i) inclusão ambiental no sentido mais amplo do termo – que representa a queda das barreiras arquitetônicas, com a garantia da acessibilidade. j) inclusão na saúde com um trabalho de prevenção,
reabilitação e acesso aos estabelecimentos de atenção à saúde
Em síntese, o trabalho do Promotor de Justiça deve ser no sentido de buscar a efetividade dos direitos fundamentais consignados na Constituição e garantidos pela legislação ordinária, com vista à aplicação do princípio da igualdade, como expressão máxima da cidadania e dignidade da pessoa humana.
A inclusão em análise não pode ser aplicada de forma isolada, ou seja, a inclusão escolar sem a preocupação com a inclusão ambiental ou econômica. Ao contrário, o trabalho deve ser articulado e realizado em conjunto. De nada adianta garantir a vaga na escola ao portador de deficiência, se a mesma não se encontra devidamente adaptada à recebê-lo. A mesma situação se verifica com a inclusão econômica ou no lazer. Pode-se garantir o trabalho e até o lazer, mas se o portador de deficiência não tiver meios
para se deslocar até estes locais, restará incompleta a sua inclusão.
Verifica-se, pois, que a inclusão não pode ser setorial e sim global, residindo nessa questão o principal desafio do Promotor de Justiça.
Por outro lado, deve o Promotor de Justiça lançar um olhar multifocal para os problemas enfrentados pelos portadores de deficiência. Com uma sociedade construída para a exclusão do deficiente, torna-se necessário travar uma luta incessante, no sentido de se buscar a sua reestruturação, trabalhando com as situações já existentes, mediante ações reparadoras. Em outras palavras, na questão da inclusão ambiental, buscar a eliminação das barreiras arquitetônicas junto aos ambientes já construídos.
Deve também se preocupar com a situação presente, no sentido de não permitir que o desenvolvimento da sociedade, continue a excluir a pessoa portadora de deficiência. Assim, na questão da inclusão ambiental, trabalhar no sentido de garantir que a construção de novos
prédios ou o lançamento de loteamentos já venham concebidos de forma a garantir o livre trânsito do portador de deficiente.
A idéia de exclusão está intimamente ligada à pessoa portadora de deficiência, sendo que as leis que tratam da questão, visam possibilitar a inclusão do deficiente.
Conferindo ao Ministério Público, a tarefa de proporcionar, facilitar e agir no sentido de garantir esta inclusão, conclui-se que a sua inércia também pode configurar uma outra forma de exclusão dessa parcela da comunidade. A atuação do Promotor de Justiça nesta área é de extrema importância para o restabelecimento de uma sociedade mais justa, igualitária e inclusiva.
A atuação está centrada no Promotor de Justiça da Pessoa Portadora de Deficiência, mas é compartilhada com os Promotores do Meio Ambiente (quando buscam garantir o saneamento básico que é uma forma de prevenção primária - promoção da saúde - da deficiência); da Infância e da Juventude (atuando nas questões
relacionadas à educação, exames médicos obrigatórios, vacinação, trabalho protegido, prótese, etc.), da Cidadania (quanto à aplicação de recursos na área da saúde) e da Habitação e Urbanismo (quanto da implantação e regularização de loteamentos).
3.5 A eliminação das barreiras arquitetônicas como expressão maior do direito à igualdade, liberdade de locomoção e dignidade da pessoa humana
Não há como negar que o ambiente urbano, desde muito tempo, é concebido de forma a agravar a situação das pessoas portadoras de deficiência, posto que calcado numa concepção segregadora e de exclusão, contribuindo para um verdadeiro apartheid social.. Talvez, o fato de não termos suportado guerras, que deixam um elevado número de pessoas
deficientes, como nos Estados Unidos, ajudou a construir esta cultura de exclusão.
Como decorrência dessa situação, constata-se que a sociedade e o ambiente urbano na qual convive, apresentam barreiras, que podem ser classificadas em visíveis e invisíveis. A respeito da