Mapeamento do campo: atores e dinâmicas intra e intersectoriais

Como vimos, a economia social europeia contempla, em termos de critério jurídico- institucional, um conjunto heterogéneo de organizações (Defourny & Nyssens, 2012), as quais

162 são de natureza privada mas almejam fundamentalmente provisionar bens e serviços de interesse coletivo (Ferreira, 2000), ou seja, encontram-se alicerçadas a um objetivo preponderantemente social (Lewis, 2007). Considerando que se trata de um sector de atividade económica que atua em prol do benefício social, pode ser representado por diversos formatos organizacionais e assente na combinação de recursos de natureza variada, de origem pública e/ou proveniente do mercado, e cujos princípios gestionários remetem para a autonomia e processos de decisão democráticos (Defourny, 2009).

Do ponto de vista legal, o sector da economia social é reconhecido com um papel económico-social no artigo 80.º da Constituição da República Portuguesa de 1976, que o designa por “sector cooperativo e social”. Historicamente, este sector de atividade encontra-se, em Portugal, intrinsecamente associado às instituições de caridade vinculadas à Igreja Católica Romana, bem como aos movimentos associativos que emergiram com a Revolução Industrial, nomeadamente o mutualismo (Franco et al., 2005).

Outro fator determinante na configuração do sector da economia social português prende- se com o longo período de ditadura (1926-1974) vivenciado pelo país e que reprimiu fortemente qualquer movimento associativo. As únicas exceções a reter prendem-se com as cooperativas de consumo e as culturais, bem como as coletividades de cultura e recreio que desempenharam, durante o regime do Estado-Novo, o papel de promotores dos princípios da cidadania e do associativismo (Freire, 2011, p. 6). O fim de 48 anos de um regime ditatorial e a instauração da democracia permitiram a dinamização da sociedade civil, contudo, “a sociedade portuguesa não tem uma tradição de organização formal, centralizada e autónoma de interesses sociais sectoriais bem definidos […], capaz de gerar parceiros sociais fortes em permanente diálogo conflitual entre si e com o Estado” (Santos, 2002, p. 63).

Ainda assim, a ineficiência do Estado no exercício do seu papel de regulação e provisão social impulsionou o crescimento de uma sociedade-providência, demitindo-se o Estado das suas responsabilidades e funções, transferindo-as para a sociedade civil (Santos, 2002). Estas redes de solidariedade desenvolvidas, de forma informal, pela sociedade civil contribuíram, significativamente, para enfrentar as diversas situações de precariedade e desigualdade social, sendo reveladoras da fragilidade do Estado-Providência português (Cardoso et al., 2005), o qual se caracteriza por uma estrutura burocrática (Hespanha, 1997) e por um sistema de clientelismo (Santos, 2002) que, de resto, qualifica os Estados-Providência do Sul da Europa (Ferrera, 1999), conforme abordado no capítulo 1.

Em 1986, a integração de Portugal na CEE, antecessora da atualmente designada UE, possibilitou o acesso a financiamento europeu por parte de iniciativas de desenvolvimento

163 local, entretanto responsáveis pelo surgimento de inúmeras organizações ainda hoje ativas (Veiga, Cruz, Pegado & Saleiro, 2011). Os anos 80 e 90 do século XX foram, então, marcados pelo florescimento de organizações cuja atuação incidiu nas problemáticas ligadas à pobreza e exclusão social e que se caracterizaram pela prestação de serviços ao Estado, a sua principal fonte de financiamento (Veiga et al., 2011). Não admira, por isso, que a relação com o Estado assuma um cariz funcional, aliás

Nos países periféricos e semiperiféricos, as limitações do Estado-Providência, as vicissitudes da democracia — quase sempre de baixa intensidade e interrompida por períodos mais ou menos longos de ditadura — e os próprios processos que deram origem ao terceiro sector, fizeram com que as relações entre este e o Estado fossem muito mais instáveis e problemáticas: da proibição ou forte limitação da actuação das organizações até à conversão destas em meros apêndices ou instrumentos da acção estatal (Santos, 1998, p. 12).

Com efeito, a relação entre o Estado português e o sector da economia social foi marcada desde sempre por idiossincrasias, pelo que Franco et al. (2005) aponta a necessidade de melhoria da qualidade das relações entre estes atores socioeconómicos, o fortalecimento legal, a promoção de competências e a profissionalização como desafios centrais ao segundo. Apesar destes condicionalismos, o papel fundamental do sector da economia social na criação de emprego e no fortalecimento da economia, a partir da produção de bens e da prestação de serviços (Governo de Portugal, 2009) tem vindo a ser reconhecido pelos sucessivos governos. Neste âmbito, foram implementadas várias estratégias115 _{políticas com o intuito de dinamizar}

e potenciar a economia social enquanto sector de atividade económica.

No global e enquanto campo empírico de análise, interessa referir que o sector da economia social congrega, à luz da recentemente publicada (maio de 2013) LBES, as seguintes entidades:

a) As cooperativas;

b) As associações mutualistas; c) As misericórdias;

d) As fundações;

e) As instituições particulares de solidariedade social não abrangidas pelas alíneas anteriores; f) As associações com fins altruísticos que atuem no âmbito cultural, recreativo, do desporto e do desenvolvimento local;

g) As entidades abrangidas pelos subsectores comunitário e autogestionário, integrados nos termos da Constituição no sector cooperativo e social;

h) Outras entidades dotadas de personalidade jurídica, que respeitem os princípios orientadores da economia social previstos no artigo 5.º da presente lei e constem da base de dados da economia social (art. 4.º da Lei nº 30/2013).

115 _{Destas estratégias destaque para o desenvolvimento do programa de estágios profissionais – INOV-Social, o} Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Economia Social (PADES) (integra mecanismos de dinamização da economia social) e a criação, no primeiro trimestre de 2010, do Conselho Nacional para a Economia Social (CNES) que consiste num “órgão consultivo, de avaliação e de acompanhamento ao nível das estratégias e das propostas políticas nas questões ligadas à dinamização e ao desenvolvimento da economia social” (Resolução do Conselho de Ministros n.º 16/2010).

164 De referir que a LBES exclui as empresas sociais, enquanto figura jurídica autónoma prevista na proposta original (o Projeto de Lei nº 68/XII). Atenda-se, ainda, que os princípios orientadores116 da atuação das entidades da economia social, presentes no Diploma da LBES, correspondem ao quadro normativo defendido pela abordagem teórica da economia social europeia, exposta no capítulo 1.

Curiosamente, a LBES contempla, no seu artigo 4.º, as IPSS como entidades da economia social, todavia não referencia diretamente as ONGD, o objeto empírico da presente pesquisa. Retendo a nossa atenção nas formas jurídicas, importa identificar o seu objeto, os diplomas legais pelos quais são regidas e os respetivos organismos de representação institucional.

Neste sentido, as «Cooperativas» emergiram em Portugal em meados no século XIX117 (Franco, 2005; Pereira, 2012) e definem-se como

pessoas colectivas autónomas, de livre constituição, de capital e composição variáveis, que, através da cooperação e entreajuda dos seus membros, com obediência aos princípios cooperativos, visam, sem fins lucrativos, a satisfação das necessidades e aspirações económicas, sociais ou culturais daqueles (n.º1 do art. 2.º do Código Cooperativo - Lei nº 51/96 de 7 de Setembro).

As cooperativas subdividem-se em diversos ramos, designadamente Cooperativas de Consumo; Comercialização; Agrícola; Crédito; Habitação e construção; Produção operária; Artesanato; Pescas; Cultura; Serviços; Ensino; Solidariedade social (art. 4.º, n.º1 do Código Cooperativo), e vigora, também, a possibilidade de serem constituídas cooperativas multissetoriais (n.º2 do art. 4.º do Código Cooperativo). De salientar que, por lei e à exceção das cooperativas de solidariedade social e das cooperativas de habitação e construção, as demais tipologias do sector cooperativo podem distribuir lucros pelos seus membros (Franco, 2005). No entanto, trata-se de uma distribuição limitada.118 A instituição de representação difere consoante o ramo de atividade. A este respeito importa referir que a Federação Nacional

116 _{São eles: “a) O primado das pessoas e dos objetivos sociais; b) A adesão e participação livre e voluntária; c) O} controlo democrático dos respetivos órgãos pelos seus membros; d) A conciliação entre o interesse dos membros, utilizadores ou beneficiários e o interesse geral; e) O respeito pelos valores da solidariedade, da igualdade e da não discriminação, da coesão social, da justiça e da equidade, da transparência, da responsabilidade individual e social partilhada e da subsidiariedade; f) A gestão autónoma e independente das autoridades públicas e de quaisquer outras entidades exteriores à economia social; g) A afetação dos excedentes à prossecução dos fins das entidades da economia social de acordo com o interesse geral, sem prejuízo do respeito pela especificidade da distribuição dos excedentes, própria da natureza e do substrato de cada entidade da economia social, constitucionalmente consagrada” (art. 5.º da Lei n.º 30/2013).

117 _{Em 1867 definiu-se, em Portugal, o primeiro quadro jurídico destas entidades – Lei Basilar das Cooperativas} (Franco, 2005; Pereira, 2012).

118 _{Atenda-se a respeito que “Os membros contribuem equitativamente para o capital das suas cooperativas e} controlam-no democraticamente. Pelo menos parte desse capital é, normalmente, propriedade comum da cooperativa. Os cooperadores, habitualmente, recebem, se for caso disso, uma remuneração limitada, pelo capital subscrito como condição para serem membros. Os cooperadores destinam os excedentes a um ou mais dos objectivos seguintes: desenvolvimento das suas cooperativas, eventualmente através da criação de reservas, parte das quais, pelo menos, será indivisível; benefício dos membros na proporção das suas transacções com a cooperativa; apoio a outras actividades aprovadas pelos membros” (art. 3.º do Código Cooperativo).

165 de Cooperativas de Solidariedade Social (FENACERCI), a Federação Nacional de Cooperativas de Habitação Económica (FENACHE) e a Federação Nacional das Cooperativas de Consumidores (FENACOOP) integram a Confederação Cooperativa Portuguesa (CONFECOOP) que corresponde ao sector cooperativo não agrícola. As cooperativas do sector agrícola e do crédito agrícola são representadas por sete Federações, cuja entidade de cúpula é a Confederação Nacional das Cooperativas Agrícolas e do Crédito Agrícola de Portugal (CONFAGRI).

No que concerne as «Associações Mutualistas», descrevem-se como “instituições particulares de solidariedade social com um número ilimitado de associados, capital indeterminando e duração indefinida que, essencialmente através da quotização dos seus associados, praticam, no interesse destes e de suas famílias, fins de auxílio recíproco” (art. 1.º do Decreto-Lei n.º 72/90 de 3 de março). Portanto, as Associações Mutualistas119 prestam, aos seus associados e às famílias dos mesmos, serviços de ajuda mútua em termos de previdência social (pensões de invalidez, velhice e sobrevivência, bem como benefícios financeiros em caso de doença, maternidade, desemprego, acidentes de trabalho ou doenças profissionais e morte) e de saúde (cuidados de prevenção, cura e de reabilitação e assistência medicamentosa) (art. 3.º e art. 4.º respetivamente do Decreto-Lei n.º 72/90 de 3 de março; Franco, 2005). Em 2011, existiam 95 Associações Mutualistas (Direcção-Geral da Segurança Social, 2011, citado por CASES, 2011) e a instituição de representação é a União das Mutualidades Portuguesas.

Relativamente às «Misericórdias», definem-se como “associações constituídas na ordem jurídica canónica” (n.º1 do art. 68.º do Decreto-Lei n.º 172-A/2014, de 14 de novembro), são uma configuração jurídica exclusiva da economia social portuguesa (INE & CASES, 2013; Pereira, 2012) e das mais antigas no nosso país120 _{(Franco, 2005). Estas organizações dedicam-}

se aos seus associados e à população em geral (Pereira, 2012) e atuam na área da assistência social e da saúde (Franco, 2005), “com o objectivo de satisfazer carências sociais e de praticar atos de culto católico, de harmonia com o seu espírito tradicional, informado pelos princípios de doutrina e moral cristãs” (n.º 1 do art. 68.º do Decreto-Lei n.º 172-A/2014, de 14 de

119 _{Genericamente e no domínio europeu, estas organizações encontram-se reguladas pelos regimes jurídicos das} associações (quando se dedicam à previdência social), das cooperativas ou das empresas (remete predominantemente para as atividades de seguros), sendo que apenas poucos países definiram um regime jurídico específico (Broek et al., 2012). Em Portugal, a família das organizações mútuas subdivide-se em dois ramos, legalmente enquadrados por regimes jurídicos diferentes, designadamente as Associações mutualistas (Decreto- Lei n.º 72/90 de 3 de março) e as Mútuas de seguros (Decreto-Lei n.º 94-B/98 de 17 de abril). Todavia, estas últimas não são consideradas organizações da economia social dada a sua natureza e objetivos lucrativos (Broek et al., 2012), pelo que não são alvo de apresentação na presente pesquisa.

120 _{A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa foi a primeira Misericórdia a ser instituída em Portugal (1498), sendo} que atualmente a sua pertença sectorial corresponde ao sector público (Franco, 2005).

166 novembro). A sua instituição de representação é a União das Misericórdias Portuguesas, que em 2011 englobava 398 Misericórdias (UMP, 2011).

As «Fundações» são uma figura jurídica, de cariz mais recente no contexto português (Franco et al., 2005), definem-se com base num substrato patrimonial e atuam em “benefício de uma ou mais categorias de pessoas distintas do fundador, seus parentes e afins, ou de pessoas ou entidades a ele ligadas por relações de amizade ou de negócios” (N.º 2 do art. 3.º da Lei 24/2012, de 9 de julho). A sua instituição de representação é o Centro Português de Fundações (CPF) que em 2012, contava com 131 associadas.121

As «Associações com fins altruísticos que actuem no âmbito cultural, recreativo, do desporto e do desenvolvimento local» regem-se pela ausência de fins lucrativos e “O acto de constituição […] especificará os bens ou serviços com que os associados concorrem para o património social, a denominação, fim e sede da pessoa colectiva, a forma do seu funcionamento, assim como a sua duração” (n.º 1 do artigo 167.º do Código Civil). No âmbito desta forma jurídica refira-se as «Associações de Desenvolvimento Local» (ADL), organizações que surgiram no final do século XX122 e que não obstante a ausência de um diploma específico de definição e, deste modo, de identificação das suas áreas de intervenção, segundo Franco et al. (2005) direcionam-se para pessoas e territórios numa perspetiva de empoderamento e de desenvolvimento integrado. A instituição de representação das ADL é ANIMAR – Associação Portuguesa para o Desenvolvimento Local que, em 2012, contava com 69 associados123 e a MINHA TERRA – Federação Portuguesa de Associações de Desenvolvimento Local que, no mesmo ano, reunia 53 associados.124

De ressaltar a possibilidade das formas jurídicas supra apresentadas requererem a posteriori os estatutos jurídicos de IPSS, de ONGD e de Organizações não Governamentais de Ambiente (ONGA), vigentes no ordenamento jurídico português para o sector da economia social. Estes estatutos “permite[m] às organizações usufruírem, pela sua vocação, de determinadas condições de discriminação positiva no que se refere a isenções fiscais, a acordos de cooperação com a Segurança Social, a angariação de donativos e ao uso da lei do mecenato” (Parente, Lopes & Marcos, 2014a, p. 107). Em julho de 2013, foi definido e regulado o estatuto

121 _{Informação recolhida pela autora com base na consulta efetuada ao website institucional do CPF} (www.cpf.org.pt, acedido a 18 de janeiro de 2012).

122 _{As ADL surgiram “em grande escala nas áreas rurais com o lançamento do programa PIC-LEADER promovido} pela UE. O programa PIC-LEADER surgiu para complementar programas de desenvolvimento rurais já existentes com formas inovadoras de intervenção local através da criação de organizações de base da sociedade civil” (Franco, 2005, p. 17).

123 _{www.animar-dl.pt/ (acedido a 18 de janeiro de 2012).} 124 _{www.minhaterra.pt/ (acedido a 18 de janeiro de 2012).}

167 jurídico de Organizações Não Governamentais das Pessoas com Deficiência (ONGPD) (Decreto-Lei N.º 106/2013, de 30 de julho).

Numa breve síntese, destaque para a recente alteração do Estatuto das IPSS, o qual define estas entidades como “pessoas coletivas, sem finalidade lucrativa, constituídas exclusivamente por iniciativa de particulares, com o propósito de dar expressão organizada ao dever moral de justiça e de solidariedade, contribuindo para a efetivação dos direitos sociais dos cidadãos” (n.º 1 do art. 1.º do Decreto-Lei n.º 172-A/2014, de 14 de novembro). As IPSS estão ancoradas na Igreja Católica (Franco, 2005) sendo compostas por membros da mesma (Freire, 2011). Estas entidades

são financeiramente apoiadas pelo Estado sob acordos de cooperação. As IPSS podem também assumir a gestão de espaços estatais dedicados a fins sociais […] sob um acordo de gestão. O apoio do Estado evoluiu para uma abordagem contratual através da qual o Estado paga uma taxa por cada beneficiário que uma organização provisiona um bem ou um serviço (Franco, 2005, p. 19).

De referir, ainda, que as IPSS integram-se em Uniões Distritais que, por sua vez, são representadas pela Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS). A CNIS, criada em 2008 e estrutura representativa de 20 Uniões Distritais, veio substituir a União das Instituições Particulares de Solidariedade Social fundada em 1980. Em 2007 existiam mais de 3.000 IPSS (Andrade & Franco, 2007) e em 2010 registavam-se 5.030 entidades com o estatuto jurídico em questão (Direcção-Geral da Segurança Social, 2010 citado por CASES, 2011).

O estatuto de «ONGD» remete para um tipo de organizações que constituem o objeto empírico da presente pesquisa, pelo que nos alongaremos um pouco mais na sua caracterização. Desde logo, refere-se a “pessoas coletivas de direito privado, sem fins lucrativos” (art. 3.º Lei nº 66/98, de 14 de outubro) e excluem-se do seu âmbito “as ONGD que prossigam fins lucrativos, políticos, sindicais ou religiosos ou que, independentemente da sua natureza, desenvolvam atividades de cooperação militar” (art. 2.º Lei nº 66/98, de 14 de outubro). Os seus objetivos prendem-se com

a concepção, a execução e o apoio a programas e projectos de cariz social, cultural, ambiental, cívico e económico, designadamente através de acções nos países em vias de desenvolvimento: a) De cooperação para o desenvolvimento; b) De assistência humanitária; c) De ajuda em situações de emergência; d) De protecção e promoção dos direitos humanos (nº 1 do art. 6.º da Lei nº 66/98, de 14 de Outubro).

Em 2013 existiam 157 ONGD registadas junto do CICL, o interlocutor público junto das ONGD.125 A entidade de cúpula desta família de organizações é a Plataforma Portuguesa das ONGD que, em 2014, congregava 65 associadas (Plataforma Portuguesa das ONGD, 2014b) e

168 que, por sua vez, integra a CONCORD126, a Confederação Europeia de ONGD de Emergência e Desenvolvimento que desempenha o papel de interlocutor destas organizações junto da CE. De mencionar que a Plataforma Portuguesa das ONGD organiza-se em Grupos de Trabalho compostos por algumas das suas associadas, dedicados ao desenvolvimento de atividades conjuntas em diferentes áreas temáticas (Figura 4.8). O propósito deste organismo de representação institucional prende-se com a

qualificação da intervenção da sociedade civil nos domínios da Cooperação para o Desenvolvimento, da Ajuda Humanitária e de Emergência e da Educação para o Desenvolvimento, potenciar as capacidades das ONGD enquanto organizações empenhadas na afirmação da solidariedade entre os povos e na criação de um mundo mais justo e equitativo e representar as ONGD portuguesas a nível nacional e internacional (art. 3.º dos Estatutos).

Neste sentido, promove um conjunto de iniciativas, nomeadamente: i) ações de formação; ii) provisão de informação estratégica e atualizada; iii) desenvolvimento de formas de interação e organização de eventos temáticos; iv) participação em grupos de trabalho; v) partilha de conhecimentos e competências; vi) representação institucional no domínio europeu; vii) ações de advocacy; viii) articulação com parceiros no Sul.127

Figura 4.8 – Identificação dos grupos de trabalho da Plataforma Portuguesa das ONGD, por ano de constituição e objetivos

Fonte: Autora, adaptado de Plataforma Portuguesa das ONGD (2012a).

126 _{A CONCORD constituiu-se em 2003 e congrega 48 membros (28 plataformas nacionais dos Estados-membros} da UE, 18 redes internacionais e dois membros associados), representando um total de cerca de 1.800 ONG (www.concordeurope.org/, acedido a 1 de dezembro, 2014). Este organismo integra o Fórum Internacional das Plataformas de ONG Nacionais (International Forum of National NGO Platforms - IFP), o qual foi criado em 2008, reúne 55 Plataformas nacionais e sete coligações regionais, representando em consequência um total de mais de 21.000 organizações (www.ong-ngo.org/en/about/who-we-are/, acedido a 1 de dezembro, 2014). 127 _{www.plataformaongd.pt/plataforma/associarse/ (acedido a 04 de novembro, 2013).}

169 As «ONGA» definem-se como associações sem fins lucrativos e com o objetivo exclusivo (n.º1 do art. 2.º da Lei n.º 35/98, de 18 de julho) ou principal (organizações equiparadas a ONGA) de defesa e valorização do ambiente, do património natural e construído e a conservação da Natureza (n.º2 do art. 2.º da Lei n.º 35/98, de 18 de julho). A sua instituição de representação é a Confederação Portuguesa das Associações de Defesa do Ambiente (CPADA), criada em 1991 e estrutura representativa de 110 Associações de Defesa do Ambiente/ONGA.128 _{De salientar que em Portugal, em 2013, existiam 119 ONGA, por}

contraste a 133 concernentes a 1998 (INE/PORDATA, s.d.)129_{, ano da definição do estatuto}

em questão.

O estatuto de «ONGPD» dirige-se a “pessoas coletivas de direito privado sem fins lucrativos” (nº 1 do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 106/2013), cujos objetivos prendem-se com

a) A defesa e promoção dos direitos e interesses das pessoas com deficiência e suas famílias, em ordem à integração social e familiar dos seus membros, à respetiva valorização e realização pessoal e profissional; b) A eliminação de todas as formas de discriminação das pessoas com deficiência; c) A promoção da igualdade de tratamento das pessoas com deficiência (nº 1 do art. 3.º Decreto-Lei n.º 106/2013 de 30 de julho).

Destaque para a Confederação Nacional dos Organismos de Deficientes (C.N.O.D.), criada em 1980 e que representa duas Federações e 33 Associações de Pessoas com Deficiência.130

No seguimento da identificação e descrição sumária das principais entidades que integram o sector da economia social em Portugal e dos respetivos diplomas legais que as regulam, tendo em conta a primazia dos objetivos sociais, interessa ainda mencionar o estatuto de Utilidade Pública, o qual se encontra implicitamente associado a algumas figuras jurídicas, mas outras necessitam de encetar um processo de reconhecimento para a obtenção da respetiva declaração. A este respeito, note-se que o estatuto de pessoas coletivas de utilidade pública é automaticamente adquirido pelas IPSS (art. 8.º do Decreto-Lei n.º 172-A/2014), pelas ONGD (art. 12.º, Lei nº 66/98, de 14 de outubro) e pelas ONGPD (art. 15.º do Decreto-Lei n.º 106/2013, de 30 de julho). As ONGA podem requerer esse reconhecimento (n.º 1 do art. 4.º da Lei n.º 35/98, de 18 de julho).

No cômputo geral, o surgimento das diversas figuras jurídicas enformadoras do sector da economia social em Portugal foi acompanhado pela correspondente emergência de organismos