2 FEDERALISMO: MODELO DE ORGANIZAÇÃO POLÍTICO
2.3 Mecanismos de cooperação no federalismo: o Pacto de Aprimoramento
No âmbito do SUAS estão concentrados os programas, benefícios e serviços socioassistenciais que visam atender a população demandatária. A assistência social está presente em todos os 5.570 (cinco mil quinhentos e setenta) municípios brasileiros. “Cerca de 50 milhões de pessoas no país são atendidas por essa política, representando 25% da população nacional” (BRASIL, 2018e, p. 15).
Dados do Censo SUAS 2017 comprovam a existência de uma ampla rede de proteção social, constituída por 8.292 (oito mil duzentos e noventa e dois) CRAS
distribuídos nacionalmente e 2.577 (dois mil quinhentos e setenta e sete) CREAS em 2.342 (dois mil trezentos e quarenta e dois) municípios brasileiros. (BRASIL, 2018e).
A execução da Política de Assistência Social no Brasil reflete o modelo de federalismo adotado e seu desenvolvimento. Os entes, para cumprirem com as responsabilidades firmadas, utilizam mecanismos de cooperação, dentre eles, a construção dos denominados Pactos de Aprimoramento, resultantes de negociação estabelecida na CIT, enquanto espaço que facilita a coordenação das ações e a interação federativa entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (SOUZA, 2016).
Segundo a NOB/SUAS/2012, o pacto de aprimoramento “[...] é o instrumento pelo qual se materializam as metas e as prioridades nacionais no âmbito do SUAS, e se constitui em mecanismo de indução do aprimoramento da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais”. A cada quatro anos será elaborado um novo pacto entre a União, os Estados, o Distrito Federal (DF) e os Municípios, com revisão anual das prioridades e metas estabelecidas. No processo de revisão, servirão de base para as alterações necessárias os sistemas nacionais de estatística, Censo SUAS7, Rede SUAS, dentre outros. O Pacto de aprimoramento compreende
I – definição de indicadores; II – definição de níveis de gestão;
III – fixação de prioridades e metas de aprimoramento da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais do SUAS;
IV – planejamento para o alcance de metas de aprimoramento da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais do SUAS; V – apoio entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para o alcance das metas pactuadas; e
VI – adoção de mecanismos de acompanhamento e avaliação (BRASIL, 2012a).
O Pacto de aprimoramento da gestão deve estar alinhado com o Plano de Assistência Social, “[...] com este arranjo, busca-se resgatar o papel do plano de assistência, que, embora presente no modelo anterior como requisito para habilitação dos entes ao SUAS, não figurava como instrumento efetivo de planejamento e gestão” (IPEA, 2012). Dados provenientes do Censo SUAS 2012 demonstram que 92,8% dos municípios tinham plano municipal de assistência aprovado pelo Conselho Municipal. No entanto, em 35% das situações, o plano somente era atualizado a cada quatro anos
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O Censo SUAS foi regulamentado pelo Decreto 7.334/2010. É realizado anualmente durante o segundo semestre e se consolidou como um dos principais instrumentos para o planejamento e monitoramento da Assistência Social, ao produzir informações que permitem o acompanhamento das unidades gestoras e prestadoras de serviços do SUAS, bem como do controle social (BRASIL, 2018d).
(BRASIL, 2013a). Porém, no Censo de 2017, quando se analisou a atualização do Plano Municipal de Assistência Social (PMAS), “[...] verificou-se que 53,5% dos municípios atualizaram o PMAS há até 2 anos. 40,6% dos municípios tinham Planos cuja atualização havia ocorrido há mais de 4 anos” (BRASIL, 2018e, p. 35).
Segundo o art. 30 da LOAS, o plano de assistência social “[...] é um instrumento de planejamento estratégico que organiza, regula e norteia a execução da PNAS na perspectiva do SUAS”. Serão elementos constituintes do plano
I – diagnóstico socioterritorial; II – objetivos gerais e específicos; III – diretrizes e prioridades deliberadas;
IV – ações e estratégias correspondentes para sua implementação; V – metas estabelecidas;
VI – resultados e impactos esperados;
VII – recursos materiais, humanos e financeiros disponíveis e necessários; VIII – mecanismos e fontes de financiamento;
IX – cobertura da rede prestadora de serviços; X – indicadores de monitoramento e avaliação; XI – espaço temporal de execução (BRASIL, 2012a).
Na NOB/SUAS 2005, já havia previsão de implementação do Pacto de Aprimoramento do SUAS. No entanto, estabelecia sua celebração apenas entre União, Estados e DF, ou seja, os municípios ficaram excluídos do processo de pactuação. O modelo definido nessa normativa permitiu que em 2007 ocorresse o primeiro8 pacto em nível de Gestão Estadual. A elaboração foi pautada para os Estados e DF, sustentadas nas prioridades acordadas nacionalmente, com vigência até 2010. O segundo9 pacto Estadual foi firmado para o período 2011 – 2014. A publicação da NOB/SUAS 2012 exigiu, em 2013, a revisão das metas e prioridades, que passaram a vigorar para o biênio 2014 – 2015. Ainda em 2013 foi estabelecido o primeiro pacto de aprimoramento municipal10, para o quadriênio (2014 – 2017).
Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 2012), a NOB/2012 modificou o formato da gestão federativa do SUAS. Dentre as razões motivadoras da revisão da norma, estavam a descentralização, que sobrecarregava os municípios e pouco exigia dos estados, o funcionamento inadequado dos instrumentos previstos na NOB 2005, que prejudicava o planejamento da gestão e as instâncias de controle social. Diante desse contexto, a nova NOB “[...] vincula pactuação de
8 Resolução CIT 0005/2006, de 15/09/2006.
9 Resolução CIT n.º 17, de 18/11/2010, revista pela Resolução n.º 16, de 3/10/2013. 10
prioridades entre os entes com a ênfase no planejamento, segundo uma nova lógica de gestão financeira, visando ao aprimoramento do SUAS” (IPEA, 2012, p. 49). Estabelece ainda a previsão de apoio técnico e financeiro entre os entes, para o alcance das metas e a definição de mecanismos de acompanhamento e avaliação do desempenho de estados e municípios.
A NOB/2012 prevê, ainda, a elaboração de Plano de providências, [...] “um instrumento de planejamento das ações para superação das dificuldades dos entes federados na gestão e na execução de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais.” (BRASIL, 2012a, p. 29-30). Essa medida demonstra que o acompanhamento não visa somente punir os entes federados, mas também contribuir para a resolução de dificuldades, mesmo que seu descumprimento possa resultar em aplicação de medidas administrativas.
Assim, os pactos de aprimoramento reforçam o SUAS, enquanto resultado da integração dos entes governamentais para execução da política de modo cooperativo. Em sentido normativo, há o entendimento de que as responsabilidades devem ser partilhadas conjuntamente entre municípios, estados e DF, e que essa coordenação intergovernamental contribuirá para o aprimoramento da Política de Assistência Social, expressa pelas áreas de gestão, serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais.
As prioridades e metas para a gestão municipal do SUAS, no quadriênio 2014 – 2017, foram apresentadas e pactuadas na 124ª reunião da CIT, com distribuição entre as áreas de proteção social básica, especial, gestão e controle social.
Na Proteção Social Básica, as prioridades e metas estabelecidas estão voltadas ao acompanhamento de beneficiários do Programa Bolsa Família (PBF) e do Benefício de Prestação Continuada (BPC)11 por parte do Serviço de Proteção e Atenção Integral à Família (PAIF). Com isso, busca o reforço das diretrizes do Protocolo Nacional de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda (BRASIL, 2009b). O referido protocolo teve como objetivo o estabelecimento de procedimentos essenciais para a garantia “da oferta prioritária de serviços socioassistenciais necessários às famílias do PBF, do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) e do BPC,
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Segundo a Lei 8.742/1993, em seu art. 20. Esse benefício garante um salário-mínimo mensal às pessoas que se encaixem nos seguintes critérios: seja pessoa com deficiência ou idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais de idade. Além disso, necessitam comprovar junto ao INSS não possuírem meios de proverem a própria manutenção e nem tê-la provida por sua família.
especialmente daquelas que se encontram em situação de mais vulnerabilidade social” (IPEA, 2012).
Na Proteção Social Básica do município de Imperatriz é possível observar que as ações se voltaram ao acompanhamento das famílias integrantes do BPC e para aquelas que estavam registradas no Cadastro Único.
O quadro 1 discrimina as metas e prioridades firmadas na Proteção Social Básica, demonstrando que ações a serem desenvolvidas estão concentradas no atendimento às famílias com vínculos rompidos ou direitos violados em decorrência do uso de substâncias psicoativas, em crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil ou em acolhimento, na população em situação de rua, ampliação da cobertura do atendimento, reordenamento do SCFV12 junto às famílias e, por último, na adesão ao Programa BPC na Escola. O quadro 1 sintetiza as metas e prioridades da Proteção Social Básica a serem cumpridas no prazo previsto pelo pacto.
Quadro 1– Metas e prioridades do Pacto do SUAS na PSB no município de Imperatriz – Ano 2013
Proteção Social Básica
Meta Prioridade Meta a ser
atingida 01 Acompanhar pelo PAIF as famílias com até ½ salário registradas no
Cadastro Único
3614 famílias
02 Acompanhar pelo PAIF as famílias com membros integrantes do BPC 776 famílias 03 Inserir no CadÚnico os beneficiários do BPC 4.653 beneficiários 04 Acompanhar pelo PAIF as famílias beneficiárias do PBF que apresentem
outras vulnerabilidades sociais, para além da insuficiência de renda
1.672 famílias
06 Reordenar o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos 715 usuários 07 Ampliar a cobertura da Proteção Social Básica nos municípios de grande
porte e metrópoles
07 CRAS
08 Aderir ao Programa BPC na Escola (dez/2013) Aderir ao BPC na escola
Fonte: Elaborado a partir dos dados de Brasil (2013 b)13.
A PSE é responsável pela oferta de serviços de caráter especializado, voltados para a proteção de famílias e indivíduos em situação de risco pessoal e social, por
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Regulamentado pela Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais (Resolução CNAS n.º 109/2009). Posteriormente foi reordenado em 2013 por meio da Resolução CNAS n.º 01/2013.
13 No Relatório de Informações Sociais disponibilizado no site do MDS não consta a meta n.º 5 da
violação de direitos. Os serviços, programas e projetos da PSE potencializam recursos no âmbito familiar que contribuem para a superação e a prevenção do agravamento de situações como: violência física, psicológica, negligência, abandono, violência sexual (abuso e exploração), situação de rua, trabalho infantil, práticas de ato infracional, fragilização ou rompimento de vínculos, afastamento do convívio familiar, entre outras violações (IPEA, 2012, p. 90).
O quadro 02 discrimina as metas e prioridades firmadas na Proteção Social Especial, demonstrando que ações a serem desenvolvidas estão concentradas no atendimento às famílias com vínculos rompidos ou direitos violados em decorrência do uso de substâncias psicoativas, em crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil ou em acolhimento, na população em situação de rua.
Quadro 2 – Metas e prioridades do Pacto do SUAS na PSE no município de Imperatriz - Ano 2013
Proteção Social Especial
Meta Prioridade Meta a ser atingida
01 Ampliar a cobertura do PAEFI nos municípios com mais de 20.000 habitantes
1 CREAS
02 Identificar e cadastrar famílias no Cad Ùnico com a presença de crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil
986 crianças
03 Cadastrar a população em situação de rua no Cadastro Único 21 pessoas
04 Cadastrar e atender população em situação de rua Implantar 100% dos serviços para população em situação de rua
05 Acompanhar pelo PAEFI as famílias com crianças e adolescentes em serviço de acolhimento
28 famílias
06 Acompanhar pelo PAEFI as famílias com violação de direitos em decorrência do uso de substâncias psicoativas
1 CREAS ofertando o serviço
07 Implantar unidades de acolhimento, residência inclusiva, para pessoas com deficiência em situação de dependência com rompimento de vínculos familiares
Não se aplica
Fonte: Elaborado a partir dos dados de Brasil (2013b).
O Centro de Referência Especializado para população em situação de rua
(Centro POP), enquanto Serviço Especializado para pessoas em situação de rua, pertence à área da Proteção Social Especial. Caracteriza-se como uma unidade pública voltada para o atendimento especializado à população em situação de rua, por meio da
oferta e realização de atendimentos individuais e coletivos, oficinas e atividades de convívio e socialização, além de ações que incentivem o protagonismo e a participação social das pessoas que se encontram em situação de rua (BRASIL, 2015).
Em relação ao Centro POP de Imperatriz, as metas e prioridades estão direcionadas ao cadastramento da população demandatária, bem como a implantação de todos os serviços necessários ao funcionamento adequado da unidade. O quadro a seguir expõe as metas e prioridades de maneira detalhada.
Quadro 3 – Metas e Prioridades do Pacto do SUAS para o Centro Pop no município de
Imperatriz - Ano 2013
Centro POP
Meta Prioridade Meta a ser atingida
01 Cadastrar a população em situação de rua no Cadastro Único
21 pessoas
02 Cadastrar e atender a população em situação de rua
Implantar 100% dos serviços para população em situação de rua
Fonte: Elaborado a partir dos dados de Brasil (2013b).
Na área da gestão do SUAS municipal, as prioridades estão voltadas ao aprimoramento das áreas que envolvem a desprecarização14 dos vínculos trabalhistas, estruturação da Secretaria de Assistência Social de modo que contemple áreas consideradas essenciais para a política e, também, adequação da legislação municipal à legislação do SUAS.
Dados do Censo SUAS Nacional (2017), relacionados à estrutura do órgão gestor municipal, demonstraram que as subdivisões administrativas das áreas de Gestão de Benefícios Assistenciais (61,1%) e de Proteção Social Básica (69,8%), Gestão do SUAS (61,3%) e a Gestão Financeira e orçamentária (52,7%) apresentaram os maiores percentuais de formalização. No entanto, a área de vigilância socioassistencial (29,3%), gestão do trabalho (30,6%) e regulação do SUAS (37,1%) não apresentaram a mesma evolução positiva nos municípios (BRASIL, 2018e).
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O termo é utilizado por Silveira (2011) ao discutir a gestão do trabalho no SUAS. Nos documentos relacionados ao pacto de aprimoramento da gestão municipal o termo também é adotado. A desprecarização do trabalho no SUAS defende a composição e ampliação do número de trabalhadores permanentes, com estabilidade funcional, ascensão de carreira, remuneração compatível e segurança no trabalho.
O quadro 4 detalha as metas e prioridades firmadas na Gestão do SUAS no município de Imperatriz.
Quadro 4 – Metas e prioridades do SUAS na gestão no município de Imperatriz - Ano 2013
Gestão do SUAS
Meta Prioridade Meta a ser atingida
01 Desprecarizar os vínculos trabalhistas 278 trabalhadores de nível médio e superior como empregados públicos estatutários ou celetistas.
02 Estruturar as SMAS com formalização de áreas essenciais
Garantir que o órgão gestor tenha instituído na sua estrutura formal as seguintes áreas: Proteção Social Básica, Proteção Social Especial, com subdivisão de Média e Alta Complexidade, Gestão Financeira e Orçamentária, Gestão de Benefícios Assistenciais e Transferência de Renda, área de Gestão do SUAS com competência
de: Gestão do Trabalho, Regulação do SUAS Vigilância Socioassistencial
03 Adequar a legislação Municipal à Legislação do SUAS
Possuir Lei, atualizada, que regulamente a Assistência Social e o SUAS.
Fonte: Elaborado a partir dos dados de Brasil (2013b).
No controle social da assistência social, as prioridades e metas para o Município de Imperatriz – MA, foram voltadas à ampliação da participação dos usuários e trabalhadores da política e regularização do Conselho Municipal, enquanto instância de controle do Programa Bolsa Família. Para melhor visualização, em relação às metas e prioridades do pacto firmadas para o controle social, segue abaixo o quadro 5.
Quadro 5 – Metas e prioridades do Pacto do SUAS no Controle Social no município de Imperatriz - Ano 2013
Controle Social
Meta Prioridade Meta a ser atingida
01 Ampliar a participação dos usuários e trabalhadores nos Conselhos municipais de Assistência Social
Possuir na representação da sociedade
civil do Conselho
Municipal de Assistência Social representantes de usuários e trabalhadores do SUAS
02 Regularizar o CMAS como instância de Controle Social do Programa Bolsa Família
O Conselho Municipal de Assistência Social deve ser a instância de Controle Social do Programa Bolsa Família Não atingida
A Política de Assistência Social baseia-se em um modelo descentralizado, em que a União é responsável pela formulação e coordenação, enquanto os municípios respondem pela execução. Esse modelo exige o estabelecimento de relações fundadas na cooperação entre os entes, com compartilhamento de competências e preservação da autonomia de cada um (SOUZA, 2016). No entanto, o modelo cooperativo estabelecido entre os entes, com pactuação de metas e prioridades, demonstra a existência de disparidades nas responsabilidades e competências, sobrecarregando os municípios executores da política.
Os impactos efetivos das metas e prioridades firmadas pelo Pacto de Aprimoramento da Gestão do SUAS poderão ser melhor analisados in loco junto ao órgão gestor da política e ao órgão de controle social, compostos pela Secretaria Municipal de Assistência Social, Conselho Municipal de Assistência Social de Imperatriz.
Além disso, torna-se imperativo analisar a forma como a Política de Assistência Social foi sendo instituída e organizada historicamente na federação brasileira, desde as práticas filantrópicas até alcançar o status de direito a ser garantido pelo Estado.
3. ASSISTÊNCIA SOCIAL NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA: TRAJETÓRIA